NRC Handelsblad, 16 juli 2003
Door Dick van Eijk
Het CDA heeft bij de collegevorming na de raadsverkiezingen van 6 maart een dubbele overwinning geboekt. De christen-democraten veroverden verreweg de meeste wethoudersposten: 437 van de 1.524. Bovendien verwierven ze vergeleken met de collegevorming in 1998 veel meer zware posten zoals financiën, volkshuisvesting en onderwijs.
Dit blijkt uit een inventarisatie van de collegevorming die NRC Handelsblad heeft uitgevoerd in de 458 gemeenten waar op 6 maart raadsverkiezingen werden gehouden. Het Brabantse Maasdonk was vorige week de laatste gemeente die haar college rond kreeg.
De christen-democraten hebben meer uit de onderhandelingen weten te slepen dan de lokale partijen. Ze beschikken over 69 wethouders meer dan ‘leefbare’ en overige lokale partijen bij elkaar, hoewel deze partijen na hun verkiezingsoverwinning over ruim driehonderd raadszetels meer beschikken dan het CDA. In alle onderzochte portefeuilles heeft het CDA nu de meeste wethoudersposten, behalve sociale zaken (daar domineert de PvdA) en sport (de lokale partijen). Vóór 6 maart had de PvdA de meeste wethouders van onderwijs, welzijn en cultuur. Het meest dramatisch was de verandering op onderwijs, waar de PvdA 32 procent van de zetels had en het CDA 21. Nu heeft het CDA 27 procent, de PvdA 25.
De Socialistische Partij en de leefbare partijen hebben meer moeite dan de andere om door te dringen tot het dagelijks bestuur van gemeenten. Waar de grote landelijke en overige partijen een wethouderspost bezetten op elke vijf à zeven raadszetels, hebben de leefbaren elf raadszetels nodig om een collegepost te bemachtigen en de SP zelfs veertien. GroenLinks, D66 en de kleine christelijke partijen nemen in dit opzicht een tussenpositie in. SP en leefbaar-wethouders hebben bovendien relatief vaak lichte portefeuilles als ouderen of milieu.
Deze collegevorming was de eerste in het zogeheten dualistische bestel dat dit jaar is ingevoerd. Hierbij komt het college losser van de raad te staan. Wethouders maken geen deel meer uit van de gemeenteraad en kunnen ook van buiten worden aangetrokken. Van de nieuwe mogelijkheid om externe wethouders aan te trekken is in 111 gemeenten gebruikgemaakt. De verhouding tussen raad en college wordt met de dualisering politieker en dit staat op gespannen voet met de positie van de burgemeester als door de kroon benoemde bestuurder. In veel gemeenten is dit onderkend.
NRC Handelsblad, 16 juli 2003
Gemeentelijke machtsverhoudingen flink opgeschud na vorming nieuwe colleges van B en W
CDA verdringt PvdA in lokaal bestuur
Door Dick van Eijk
De verkiezingen voor de gemeenteraad van 6 maart brachten forse winst voor leefbare en andere lokale partijen, en flink verlies voor PvdA en VVD. Wisten de winnaars hun winst ook te verzilveren in de vorm van collegezetels, bleven de verliezers op het pluche, of ging het CDA er als lachende derde met de buit vandoor?
De collegevorming verliep dit jaar anders dan andere jaren. Dat komt door de zogeheten dualisering: wethouders en gemeenteraad komen door een wijziging van de Gemeentewet losser van elkaar te staan. De verhouding tussen raad en college gaat meer lijken op die tussen Tweede Kamer en kabinet. Voor het eerst konden dan ook wethouders worden benoemd die geen deel uitmaakten van de gemeenteraad. Van deze mogelijkheid is echter slechts op beperkte schaal gebruikgemaakt: minder dan een kwart van de gemeenten benoemde een of meer bestuurders van buiten in het college.
Meer vrijheid namen de gemeenten bij het formeren zelf. Tot dusverre was de formatie van een college van B en W gebonden aan een wettelijke termijn van zes weken. Nu de gemeenten meer ‘eigen baas’ zijn, mogen ze er net zo lang over doen als ze willen. Iets meer dan de helft van de gemeenten haalde het binnen de oude termijn. De gemeente die het laatst was, het Brabantse Maasdonk, had haar college pas vorige week rond, ruim vier maanden na de verkiezingen. En in Tiel wordt overigens nog steeds gevochten om de personele invulling van één wethouderszetel.
Het Kamer-en-kabinetje spelen komt ook tot uiting in het optreden van (in)formateurs. In maar liefst 30 procent van alle gemeenten speelde hij – het waren bijna allemaal mannen – een rol, vooral in plaatsen met meer dan 20.000 inwoners. Doorgaans waren het ervaren raadsleden of zittende wethouders die het verkennende werk op zich namen, maar soms werden ook adviseurs van buiten ingeschakeld: een bankdirecteur, een omroepvoorzitter, een hoogleraar, en een oud-Kamerlid (E. Woltjer in Venray).
Nu het voorspel is afgerond, is het tijd om de balans op te maken: hoe zijn de wethouderszetels verdeeld? Wie won en wie verloor? Om het geheugen op te frissen een samenvatting van de verkiezingsuitslag: Lokale partijen waren de grote winnaars, zelfs als de ‘leefbaren’ als afzonderlijke categorie worden geteld: lokalen (exclusief leefbaren) wonnen 321 raadszetels, leefbaren 251. Samen hadden ze ruim 300 zetels méér dan het CDA, tot dusverre de grootste lokale machthebber, hoewel ook het CDA tot de winnaars behoorde en er 86 raadszetels bij kreeg. GroenLinks en de kleine christelijke partijen wonnen elk ruim dertig zetels, alle andere partijen (PvdA, VVD, D66 en SP) verloren, de PvdA zelfs 231 stuks.
Bij de collegevorming wordt de overmacht van lokalen en leefbaren niet weerspiegeld. Integendeel, het CDA was en blijft verreweg de grootste partij onder wethouders, met 69 posten méér dan leefbaren en lokalen samen. Als de uitspraak van het voormalig Tweede-Kamerlid J. van Iersel ‘we rule this country’ ergens opgaat, is het in het lokaal bestuur. In slechts 97 van de 458 gemeenten waar op 6 maart verkiezingen werden gehouden, leveren de christen-democraten geen wethouder. En daarvan hebben dan nog 36 een CDA-burgemeester.
Desalniettemin kregen de lokalen er de meeste wethouders bij: 65. Ook de leefbaren maakten een flinke sprong voorwaarts, van drie naar dertig wethouders, maar dat blijft erg weinig in verhouding tot hun aantal raadszetels.
De verhouding tussen de aantallen wethouderszetels en raadszetels geeft als het ware aan hoe salonfähig een partij is. Vóór 6 mei voerden PvdA en CDA deze ranglijst van het establishment aan, met vijf raadsleden op elke wethouder. Zij werden op de voet gevolgd door de VVD met 5,5 en de lokale partijen met 6,6. De andere kwamen er veel minder aan te pas: de kleine christelijke partijen hadden negen raadsleden op elke wethouder, D66 en GroenLinks ongeveer dertien, de leefbaren 27 en de SP maar liefst 72. Die laatste twee partijen bezetten dus vele tientallen raadszetels, maar waren vrijwel niet vertegenwoordigd in colleges van B en W.
Deze verhoudingen zijn na de nieuwe collegevormingen veranderd. Nog steeds leiden CDA, PvdA, VVD en lokalen de dans, maar de participatie van de rest is aanzienlijk toegenomen. De kleine christelijke partijen zitten nu op zeven raadsleden per wethouder, D66 op ruim acht en GroenLinks op ruim negen. De leefbaren en de SP blijven relatieve outcasts met elf en ruim veertien raadsleden per wethouder. PvdA en VVD hebben wel flink verloren. De sociaal-democraten raakten ruim een vijfde van hun wethouders kwijt, de liberalen ruim een zesde. Ze waren in de colleges oververtegenwoordigd in verhouding tot hun raadszetels en zijn dat ondanks hun verlies overigens nog steeds (maar niet zo sterk als het CDA).
Bij de formatie van een kabinet gaat het niet alleen om het aantal posten dat een partij in de wacht weet te slepen, maar ook om wélke posten. Dat is bij de collegevorming niet anders. NRC Handelsblad vroeg bij alle 458 gemeenten waar op 6 maart verkiezingen zijn gehouden de samenstelling van het oude en het nieuwe college op, alsmede de portefeuilles van de collegeleden. Die portefeuilles zijn niet altijd goed vergelijkbaar, bijvoorbeeld omdat de ene gemeente een portefeuille in drie woorden beschrijft, terwijl de andere er een halve bladzijde aan wijdt. Dat maakt het onmogelijk om exacte uitspraken te doen over portefeuilleverdelingen; anderzijds is het onwaarschijnlijk dat deze verschillen in omschrijvingen systematisch één partij zouden bevoordelen of benadelen, zodat landelijke conclusies per partij in hun onderlinge verhouding wel zullen kloppen.
Direct valt op dat de portefeuilles van burgemeesters in veel gemeenten zijn uitgehold. Dit is verklaarbaar als gevolg van de dualisering. Doordat het college meer op afstand komt te staan van de raad, wordt de positie van collegeleden politieker. Die politiekere rol past de burgemeester minder. Immers, de raad kan wel de door hem benoemde wethouders naar huis sturen, maar niet de door de kroon benoemde burgemeester (formeel althans niet). Steeds meer burgemeesters beperken zich tot hun wettelijke taken, zoals openbare orde en veiligheid, en enkele relatief apolitieke portefeuilles.
Financiën, ICT en personeel & organisatie zijn de portefeuilles die burgemeesters het vaakst hebben opgegeven. Had tot dusverre bijna 30 procent van de burgemeesters financiën in portefeuille, nu is dat afgenomen tot ruim 16 procent. ICT en P&O gelden als weinig politieke portefeuilles, omdat ze grotendeels betrekking hebben op zaken die zich uitsluitend binnen het gemeentehuis afspelen. Nog altijd is P&O in iets meer dan de helft van de gemeenten in handen van de burgemeester, en ICT in iets meer dan een derde. Dit was 62 respectievelijk 44 procent.
Al met al waren er dus veel wethoudersportefeuilles te winnen. Er kwamen toch al meer wethoudersposten, omdat enige gemeenten door een toegenomen inwonertal een wethouder extra mochten benoemen. Daarbij komt dat sommige gemeenten ertoe overgaan enkele of zelfs alle wethouders in deeltijd aan te stellen, waardoor er meer wethouders komen. Dit gebeurde in ten minste veertien gemeenten. En ten slotte moesten de vrijgekomen burgemeestersportefeuilles worden herverdeeld.
De verschillen bij de oogst van portefeuilles zijn groot. Neem nu de lokalen, de grootste winnaar van de verkiezingen. Hun grootste slag sloegen ze bij volkshuisvesting: 7,1 procentpunt winst (dat wil zeggen: ze hadden eerst 16,9 procent van de portefeuilles volkshuisvesting, nu 24 procent – verschil 7,1), wat vrijwel geheel ten koste ging van de PvdA. Het CDA blijft overigens de grootste partij op dit beleidsterrein. De lokalen scoorden ook flink in financiën – 6,7 procentpunt erbij – maar hierin won het CDA dankzij de afkalvende burgemeesterstaken bijna net zo veel. De VVD blijft de tweede partij in deze portefeuille. Op het gebied van veiligheid, verkeer, ICT en welzijn boekten de lokalen nauwelijks winst.
De leefbaren, de andere grote winnaar, haalden hun buit op heel andere fronten. Hun grootste winst boekten ze bij ouderen, sport, ICT en verkeer, waarvan de eerste drie doorgaans gelden als politiek lichte portefeuilles. ‘Ouderen’ is ook de portefeuille waarin die andere relatieve nieuwkomer in het lokaal bestuur, de SP, de grootste vooruitgang boekt. Nieuwe partijen mogen het eerst aanschuiven op de lichtste portefeuilles. Wat deed het CDA, winnaar én bestuurderspartij bij uitstek? Die verloor op ‘lichte’ portefeuilles als milieu, sport en ouderen, en ook op cultuur. Ter compensatie haalden de christen-democraten onevenredig veel extra wethoudersposten binnen op financiën (6,3 procentpunt erbij), onderwijs (plus 5,8) en grondzaken (plus 5,4). Hoewel het CDA in absolute aantallen dus minder wethouderszetels won dan de leefbaren en de lokalen, veroverde de partij veel zwaardere posten.
Het grootste slachtoffer van deze machtswinst van het CDA was de PvdA. Deze partij verloor het meeste terrein op zijn favoriete portefeuilles: onderwijs, volkshuisvesting en sociale zaken. Toch is nog altijd in een ruim een kwart van de gemeenten onderwijs een PvdA-post. Het was 32 procent.
De VVD verloor relatief het meest op ouderen, welzijn en sport. Op financiën hoefden de liberalen nauwelijks een veer te laten, maar dat kwam vooral door de vrijgekomen burgemeestersportefeuilles. Op populaire VVD-posten als grondzaken (in een kwart van de gemeenten was die in handen van de liberalen, nu nog 22 procent), verkeer en milieu moest de partij enkele procentpunten inleveren. Maar nog altijd heeft de VVD meer milieuwethouders dan de PvdA.
Kortom, de lokale machtsverhoudingen zijn flink opgeschud. Vóór de verkiezingen was de PvdA lokaal de grootste op sociale zaken, onderwijs, welzijn en cultuur. Nu alleen nog op sociale zaken. Het CDA is inmiddels in alle andere portefeuilles de grootste partij, behalve in sport: die is voor de lokalen.
Colleges ‘ontvrouwelijken’
Het aantal vrouwelijke wethouders is met tien afgenomen, ondanks de toename van het totaal aantal wethouders met 89. Eerder berichtte de vereniging Vrouwenbelangen reeds dat de groei van het percentage vrouwelijke raadsleden stagneert. Volgens een steekproef van de vereniging is 24 procent van de raadsleden vrouw. Van de wethouders is dat 17 procent; het was 19. Naar de oorzaak van deze ‘ontvrouwelijking’ van het lokaal bestuur blijft het zonder nader onderzoek gissen. Een hypothese dringt zich op: langzamerhand komt de generatie vrouwen aan de beurt die zowel een gezin heeft als een baan. Die hebben gemiddeld gesproken minder tijd kunnen investeren in gemeentepolitiek als hun voorgangsters, die veelal geen baan buitenshuis hadden, of die jong uit de kinderen waren.
De verschillen in man-vrouwverhoudingen tussen de partijen zijn erg groot. De kleine christelijke partijen hebben in de 458 gemeenten waar op 6 maart verkiezingen werden gehouden 2 vrouwelijke wethouders op een totaal van 81 (2,5 procent). Voor de verkiezingen hadden deze partijen alleen mannen in deze colleges zitten. GroenLinks en D66 hebben verreweg de meeste vrouwen: ruim een kwart. De lokale partijen hebben 14 procent vrouwen onder hun wethouders, de grote landelijke partijen zitten tussen de 16 (PvdA) en de 20 procent (VVD).
Vijf gemeenten hebben een geheel vrouwelijk bestuur: Uithoorn (de grootste: 26.000 inwoners), Texel, Amerongen, Haarlemmerliede en Spaarnwoude, en Rozendaal.
Late start colleges door schrappen deadline
Tot dusverre waren gemeenten verplicht om binnen zes weken na de raadsverkiezingen wethouders te benoemen. Met de dualisering is deze regel afgeschaft. Dat lieten de nieuwgekozen raden zich geen twee keer zeggen. Ze namen de tijd: slechts 57 procent van de gemeenten slaagde erin binnen zes weken een college te vormen.
De snelste was het Brabantse Asten (15.000 inwoners), dat na vijf dagen al klaar was. Maasdonk, eveneens in Brabant (11.500 inwoners) sloot vorige week de rij na 125 dagen. Intussen was elders al een wethouder overleden (in Breda) en een collegevorming de finishing touch ontnomen door een twist over de opmerkelijke voorgenomen benoeming van de zittende burgemeester op een wethouderspost (in Tiel). Overigens heeft burgemeester Van Tellingen zijn kandidatuur voor een wethouderspost van de lokale partij Pro Tiel inmiddels weer ingetrokken.
In gemeenten met meer dan 50.000 inwoners duurde de collegevorming gemiddeld vier à vijf dagen langer dan bij de kleinere gemeenten, maar verder bestaat er vrijwel geen samenhang tussen formatieduur en grootte van de gemeente. Ook ging het in de ene regio niet sneller dan in de andere. In 135 gemeenten werd een beroep gedaan op een (in)formateur, vooral in gemeenten met meer dan 20.000 inwoners. In verreweg de meeste gevallen waren het raadsleden (bijvoorbeeld de voorzitter van de grootste fractie) of zittende wethouders die deze taak op zich namen.
Gemiddelde leeftijd van wethouder stijgt
De gemiddelde wethouder is van 1950 en is dus ongeveer 52 jaar oud. Vóór de raadsverkiezingen van 6 mei was de gemiddelde wethouder van 1948. Even gesteld dat het gros van hen reeds vier jaar eerder was benoemd, was die gemiddelde wethouder 50 bij zijn benoeming in 1998. De wethouders worden gemiddeld gesproken dus ouder. Anders gezegd: de zittende generatie kleeft aan het pluche. Het jaar waarin de meeste wethouders werden geboren is 1947. Dat was voor de verkiezingen ook al zo.
Slechts iets meer dan honderd wethouders zijn jonger dan veertig. En soms zitten die jongeren dan ook nog op een kluitje. In drie gemeenten Zeewolde, Alblasserdam en Opmeer zijn de wethouders gemiddeld onder de veertig. Medemblik heeft het oudste college: de wethouders daar zijn gemiddeld van 1933.
Het CDA levert gemiddeld de oudste wethouders. Dat was voor 6 maart ook al zo. Nu is die doorsnee CDA’er van 1949, toen van 1947. De SP en GroenLinks leveren gemiddeld de jongste wethouders (jaargang 1953), en ook dat was voor de verkiezingen niet anders.
De PvdA heeft de minste spreiding in geboortejaar: de PvdA is meer dan de andere een ééngeneratiepartij. De spreiding in geboortejaar is bij VVD en D66 bijna twee keer zo groot als bij de sociaal-democraten.
Bij alle partijen behalve de SP zijn mannelijke wethouders gemiddeld ouder dan vrouwelijke. Het verschil varieert van enkele maanden (PvdA) tot vijfenhalf jaar (kleine christelijke partijen).
Externe wethouder in opmars
Vanaf dit jaar maken wethouders geen deel meer uit van de gemeenteraad. Het college van B en W vormt in het kader van de dualisering een echte ‘gemeenteregering’, terwijl de raad optreedt als controlerend ‘gemeenteparlement’, inclusief recht van enquête.
Deze verandering bracht als logische consequentie met zich mee dat de raad ook niet-raadsleden tot wethouder zou kunnen benoemen. Van dit recht is nog niet op grote schaal gebruik gemaakt. Van de 458 gemeenten waar op 6 maart verkiezingen werden gehouden, benoemden er 111 één of meer wethouders van buiten. In totaal werden 139 externe wethouders benoemd. De gemeenten waarin dit gebeurde liggen verspreid over het hele land. In gemeenten met meer dan 10.000 inwoners komt benoeming van externe wethouders twee keer zo vaak voor dan in de allerkleinste gemeenten. Maar in zeer grote gemeenten, waar wethouder een goedbetaalde baan is, komt het nauwelijks vaker voor dan in middelgrote gemeenten.
De grote landelijke partijen CDA, PvdA en VVD maakten het minst gebruik van de mogelijkheid om wethouders van buiten aan te trekken. De leefbaren haalden daarentegen ruim een kwart van hun wethouders van buiten de raad. Ook D66 en GroenLinks trokken veel bestuurders van buiten aan (bijna 20 procent).
Het onderzoek naar de collegevorming 2002 is een project van binnenlandredacteur Dick van Eijk. Verder werkten mee: Bas Blokker, Steven Derix, Mark Duursma, Joep Dohmen, Joost Goes, Claudia Kammer, Michel Ketelaars, Wim Köhler, Sytske Looijen, Floris Jan van Luyn, Joke Mat, Karin de Mik, Hans Moll, Mariëlla Mulder, Ron Rijghard, Dik Rondeltap, Tom Rooduijn, Mandy Roos, Charlotte de Rudder, Rob Schoof, Jos Smith, Martin Steenbeeke, Merel Thie, Laura Thissen, Pieter van Tongerloo, Ruben van Velzen, Marianne Vermaak, Kees Versteeg
