De Wob (Wet openbaarheid van bestuur) gaat op de schop, er is een nieuwe wet in de maak. Daarom gaf Wob-expert Roger Vleugels op 18 en 19 februari en op 5 maart een actualiteitencollege. Er kwamen zo’n veertig belangstellenden: hoofdzakelijk journalisten, verder juristen en een enkele verdwaalde ambtenaar. Lees hier het verslag en bekijk de bijbehorende Powerpoint presentatie van De Wob in de steigers.
door Sjors van Beek en Peter Mom
In het eerste deel van het college verzorgt Vleugels een overzicht van de perikelen rond de Wob vanaf de inwerkingtreding in mei 1980.
‘Vanaf het begin is er al geklaagd’, aldus Vleugels: ’Vierendertig jaar Wobben, vierendertig jaar tobben’.
Zo rept de overheid voortdurend van een ‘tsunami aan Wob-verzoeken’ en wordt gewezen op de werklast die de Wob voor ambtenaren met zich mee zou brengen.
Vleugels zet het in perspectief: in Groot-Brittannië worden 40.000 Wob-verzoeken per jaar ingediend bij de landelijke overheid. In Nederland zijn dat er 2.500. Dan zijn de Wob-verzoeken naar aanleiding van verkeersboetes en het opvragen van flitsfoto’s niet meegeteld.
Per 100.000 inwoners worden in Nederland vijftien Wob-verzoeken ingediend. In Groot-Brittannië zijn dat er tachtig, in de VS vijfhonderd en in Noorwegen duizend.
Het totaal aantal Wob-verzoeken bij alle bestuurslagen samen in Nederland wordt geschat op bijna 25.000 per jaar. Tweederde wordt ingediend bij de politie (‘verkeers-Wobjes’).
De overige achtduizend elders: bijna 1.200 bij ministeries, bijna 1.300 bij ZBO’s, waterschappen en dergelijke, en bijna 5.500 bij gemeenten. Maar die cijfers zijn incompleet en ‘discutabel’, aldus Vleugels: ‘De meeste bestuursorganen houden helemaal niet bij hoeveel er bij hen wordt gewobt’.
Bepaald geen tsunami dus, maar desondanks een lobby van overheidswege, met name de VNG, om het wobben te dwarsbomen en te ontmoedigen.
Eerst werd het middel van de legesheffing ingezet (inmiddels afgeschoten door de Hoge Raad). Vervolgens werd het vermeende ‘misbruik’ van stal gehaald: met name werd gewezen op de gelukszoekers die de Wet dwangsom en beroep zien als een middel om makkelijk geld te verdienen.
Het merendeel van die Wob-verzoeken die zijn ‘gericht op frustreren/vertragen’ blijkt te spelen bij de politiekorpsen (ruim 3.100 per jaar), een route die binnenkort is afgegrendeld omdat sinds kort alle informatie behorend bij een verkeersboetes online wordt geplaatst.
De andere categorie is de gemeente. ‘De VNG roept moord en brand maar komt nooit met harde cijfers’, aldus Vleugels.
Het aantal ‘verdachte’ verzoeken bij gemeenten wordt op basis van interviews geraamd op 1.200 per jaar.
‘We praten over één à twee misbruikzaken per orgaan per jaar. Bovendien is niet gedefinieerd wat misbruik precies inhoudt. Iedereen beoordeelt dat zelf. Een totaal ongedefinieerde WC-eend dus,’ meent Vleugels.
Veel ernstiger is het misbruik van de Wob door de overheid zelf, betoogt hij vervolgens.
In meer dan de helft van de gevallen wordt de wettelijke termijn van beantwoording (2 x 28 dagen) overschreden. Terwijl de ‘werklast’ van de meeste verzoeken maximaal tien werkdagen is.
‘Er is dus geen reden voor termijnoverschrijding. Er is maar één conclusie mogelijk: het verzoek laat men vaak bewust tot na de deadline liggen.’
Ook maakt de overheid veelvuldig misbruik van weigergronden. Bekend zijn de ‘container-weigeringen’. Dan wordt er gewoon geen motivering geleverd per document of passage; er wordt simpelweg geen enkele informatie verstrekt.
Een andere mogelijkheid is dat volstrekt niet toepasselijke weigergronden worden ingezet. Daarnaast kan een verzoek worden geweigerd namens niet-geconsulteerde personen.
Een voorbeeld van ontoepasselijke weigergronden is: cijfers niet verstrekken onder het argument dat het ‘persoonlijke beleidsopvattingen’ betreft.
Vleugels: ‘In al dit soort gevallen worden de wettekst, de Memorie van Toelichting en de jurisprudentie onvoldoende gevolgd of soms zelfs willens en wetens genegeerd’.
Hij stipt nog een derde vorm van misbruik aan: het ‘niet serieus invoeren van de Wob’.
Er zijn amper Wob-ambtenaren, degenen die er zijn hebben nauwelijks een specifieke opleiding. Ambtenaren denken nog steeds dat documenten van de overheid zijn (in plaats van eigendom van het volk). Ook zijn de overheidsarchieven slecht op orde, zowel qua ordening als qua ontsluiting.
‘Het komt in de praktijk neer op obstructie en in veel gevallen ook op wetsovertreding. De overheid is daarmee een veelpleger. Een zeer hardleerse recidivist bovendien’, oordeelt Vleugels.
De huidige Wob is volgens hem dan ook een ‘verslonsd, verwaarloosd dossier’. Bestuurders, Tweede Kamer en toezichthouders grepen nooit in. ‘Een overheid die zo niet-integer met een wet en met het algemeen belang bij openbaarheid omgaat past bescheidenheid en schaamte’.
Ook het argument ‘Wobben is duur’ houdt Vleugels tegen het licht. Het afhandelen van een Wob-verzoek kost in Nederland gemiddeld 61 uur, ofwel 3.800 tot 5.800 euro. In Groot-Brittannië wordt dat geraamd op 6,2 uur (totaal 200 euro), in Canada op 38 uur (totaal 1.300 euro). Nederlandse ambtenaren hebben meer tijd per verzoek nodig dan elders én ze zijn aanzienlijk duurder per uur.
Verslonsde archieven – en dus veel zoektijd – zouden het relatief hoge aantal manuren deels kunnen verklaren, maar dan nog blijft onduidelijk waarom het Wobben in Nederland tot wel vier keer duurder is dan in vergelijkbare landen.
‘De beste verklaring lijkt me dat het Wob-dossier zo desolaat is dat de bedragen niet meer zijn dan slagen in de lucht’, concludeert Vleugels.
In deze context groeit het huidige voorstel voor aanpassing van de Wob.
Ideeën voor een nieuwe Wob ontstaan na een alarmerend stuk in NRC Handelsblad over afnemende openbaarheid van overheidsdocumenten. Dit leidt eerst in 2005 tot de nota ‘Open de oester’ van GroenLinks-Kamerlid Wijnand Duyvendak. Een jaar volgt een voorontwerp voor een nieuwe Wob (Algemene wet overheidsinformatie, Awo).
Wegens een overmaat aan ambitie en complexiteit wordt dit al snel afgevoerd. In 2012 komt GroenLinks-Kamerlid Mariko Peters met een initiatiefwetsvoorstel.
Dat beoogt verruiming van de openbaarheid, voor minister Liesbeth Spies (BZK) aanleiding een tegenvoorstel te lanceren om de Wob juist in te perken.
In de tussentijd heeft Spies’ voorganger, Piet Hein Donner, op de Dag van de Persvrijheid 2011 zijn roemruchte toespraak gehouden over door de overheid bereide ‘worstjes’, waarvan de buitenwereld niet moet willen weten hoe die worden gemaakt.
Spies’ opvolger, Ronald Plasterk, wil wel met het initiatiefvoorstel meegaan en het voorstel van Spies in de ijskast zetten als GroenLinks zijn wensen in voldoende mate overneemt.
Die betreffen vooral het tegengaan van ‘misbruik’ voor geldelijk gewin. Zo ontstaat een bijgewerkt wetsvoorstel, waarin inmiddels ook D66 participeert en dat sedert begin december vorig jaar bij de Tweede Kamer ligt.
Vleugels ziet er positieve punten in, al vindt hij het halveren van de beslis- en verstrektermijn (2 maal 14 dagen in plaats van 2 maal 28 dagen) eigenlijk niet meer dan een ‘terugkeer naar de beschaafde wereld’.
En de uitbreiding van de reikwijdte van de Wob is vooral een papieren aangelegenheid. Een register van alle bij overheidsorganen berustende documenten is positief, maar het is nog niet uitgewerkt en komt er pas bij de invoering van nieuwe archiefsoftware.
Zonder meer positief is dat meer actief openbaar gemaakt wordt en dat dit beter wordt omschreven. Dat geldt ook voor het vervallen na vijf jaar van relatieve weigergronden. Weliswaar wordt het geweigerde dan niet actief openbaar gemaakt, maar kan een Wob-verzoek opnieuw worden ingediend.
Verder hebben voordelen vaak ook een nadeel. Zo is vertrouwelijke toegang tot documenten handig voor researchers (die een geheimhoudingsverklaring moeten tekenen), omdat het gerichter Wobben mogelijk maakt, ook op aldus gesignaleerde ‘bijvangst’.
Maar het werkt ook vertragend, waardoor het niet geschikt is voor haastklussen. En dat er een informatiecommissaris komt is mooi, maar hij is wel ‘voor negentig procent uitgekleed’.
Hij is er niet voor het indienen van bezwaren tegen weigeringen. In discussie is nog wel of hij een rol krijgt in gevallen dat een orgaan haar taak verzaakt. Dat zou dan onder een soort curatele kunnen komen. Wel al zeker is een toezichthoudende rol met betrekking tot actieve openbaarheid: maken bestuursorganen daar wel genoeg werk van? Ook mag hij gevraagd en ongevraagd adviezen geven.
Op de amper uitgebreide reikwijdte van de nieuwe Wob gaat Vleugels dieper in. Toen de huidige Wob in 1980 van kracht werd, vielen alle bestuursorganen eronder.
Maar door privatisering onttrokken zich steeds meer organen aan de openbaarheid van bestuur. Internationaal is daarom een nieuwe standaard geformuleerd, onder meer in het Verdrag van Tromsø, waarin ‘bestuursorgaan’ plaats maakt voor orgaan gefinancierd uit publieke middelen (inclusief premiegelden) en/of met een publieke taak.
GroenLinks had deze definitie in haar initiatiefvoorstel, maar de Ministerraad en Raad van State steken er een stokje voor. Volgens Vleugels wil men er gewoon niet aan; dat het onbetaalbaar zou zijn is slechts ‘camouflage’.
Grote delen van het openbaar vervoer, de zorg en het onderwijs komen door het negeren van de internationale standaard niet opnieuw onder de werking van de Wob. Dat is niet alleen ‘een gemiste kans’. Het niveau van 34 jaar geleden wordt zelfs niet hersteld en dat is ‘welhaast onverteerbaar’.
Tot zover de pluspunten, waarop Vleugels dus nogal wat afdingt. Hij ziet ook regelrechte minpunten. Het wetsvoorstel voldoet niet aan het Verdrag van Tromsø. Niet alleen is de reikwijdte beperkt, de weigergronden zijn ‘te veel omvattend en te zwaar’.
De Wob nu heeft vier absolute weigergronden, de nieuwe Wob drie. Maar ‘Tromsø’ laat er niet één toe. En de relatieve weigergrond ‘onevenredig nadeel’ is nogal vaag.
‘Idioot’ volgens Vleugels. ‘De Ministerraad had behoefte aan een restgrond, voor als er niks anders te bedenken was’. Weigergronden gaan ook voorbij aan nationale en internationale bindende jurisprudentie. Dat is een ‘ronduit gemiste kans’.
Een negatief punt is volgens Vleugels verder dat de procesvoering vrijwel hetzelfde blijft. De bezwaarprocedure, mede reden dat Nederland internationaal slecht scoort, blijft ‘krakkemikkig’.
Wat wel verandert is de koppeling van de Wob en de Wet dwangsom en beroep. Die wordt losgelaten. Dan keert de situatie terug van vóór de Wet dwangsom, toen verzoekers voor een ‘overtijdbehandeling’ naar de rechter konden. Deze procedure werkt en is snel, maar voor leken moeilijk en vergt bovendien griffierecht.
Met enige aarzeling de balans opmakend ziet Vleugels ‘één echt pluspunt’, namelijk de verkorting van de termijn, ‘een reeks pluspuntjes’ en voorts ‘zware minpunten’.
Als het wetsvoorstel niet wordt uitgekleed en de reikwijdte op termijn toeneemt in de geest van het wetsvoorstel neigt hij niettemin tot een ‘licht positieve beoordeling’.
Vleugels tekent erbij aan dat het grootste voordeel buiten het wetsvoorstel zelf ligt, namelijk dat een reëler beeld van Nederland is ontstaan: ‘Qua openbaarheid van bestuur een ontwikkelingsland’.
Zonder kinken in de kabel kan het wetsvoorstel voor de zomer door de Tweede Kamer en in het najaar door de Eerste. Dan zou de nieuwe Wob 1 januari of 1 juli 2015 kunnen ingaan.
