Leerplusregeling voor voortgezet onderwijs leidt tot ‘verrassende’ uitkomsten
Scholen voor voortgezet onderwijs krijgen dit jaar voor het eerst extra financiering wanneer een derde van de leerlingen uit een van de 305 achterstandswijken komt. De definities van deze ‘leerplusregeling’ kloppen echter niet: het Amsterdamse Barlaeus Gymnasium is plotseling een achterstandsschool.
Onderwijsblad 5 mei 2007
Door Anja Vink
De Nederlandse achterstandswijken staan voortdurend volop in het nieuws. Het huidige kabinet-Balkenende heeft ze uitgeroepen tot speerpunt van zijn beleid. Eerst waren er de 140 wijken van de vorige minister van VROM, Pieter Winsemius (VVD), die het had over wijken waar de vlam in de pan kan slaan. En nu zijn er de veertig wijken van zijn opvolger minister Ella Vogelaar (PvdA). In deze veertig wijken is de achterstand zo nijpend, volgens Vogelaar, dat er zo snel mogelijk ingegrepen moet worden.
Ook het ministerie van Onderwijs heeft achterstandswijken tot speerpunt uitgeroepen. Het gemeentelijke onderwijsachterstandsbeleid en de cumi-regeling in het voortgezet onderwijs hebben plaatsgemaakt voor de leerplusregeling. Volgens deze nieuwe regeling hebben scholen voor voortgezet onderwijs met meer dan een derde leerlingen uit een achterstandswijk recht op extra financiering: 800 euro per leerling. Het ministerie van Onderwijs gaat uit van 305 wijken waar de achterstand zo groot is dat een leerling problemen mee naar school neemt. Volgens de folder van het ministerie over de leerplusregeling worden scholen die te maken hebben met een opeenstapeling van problemen door de extra financiering in staat gesteld om maatwerk te leveren, voortijdig schoolverlaten tegen te gaan en uiteindelijk even goed te presteren als de overige scholen.
De rekening
In januari 2007 maakte het ministerie van Onderwijs bekend welke bedragen de scholen volgens deze nieuwe regeling tegemoet kunnen zien. Tot grote verbazing van rector Marten Elkerbout van het Barlaeus Gymnasium in de Amsterdamse binnenstad bleek de school de drempel van 30 procent leerlingen uit een achterstandswijk ruimschoots te overschrijden: 53 procent is afkomstig uit een ‘armoedeprobleemcumulatiegebied’. De komende twee jaar krijgt de school 380.000 euro extra. “Volgens de definitie van het ministerie van Onderwijs is het Barlaeus nu dus een achterstandsschool met probleemleerlingen. Ik weet van de andere gymnasia in Amsterdam dat het ook daar geldt. Wij zijn natuurlijk blij met dat geld maar het is volgens mij niet terecht. Onze leerlingen zou ik niet willen omschrijven als probleemleerlingen. Ik kan natuurlijk doen alsof ik niets doorheb en het geld in mijn zak steken, maar eigenlijk moet dit geld naar scholen die het veel beter kunnen gebruiken. Ik zie het dan ook maar als een tijdelijk extra.”
Rector Elkerbout overweegt om het geld onder andere in te zetten voor de werving van allochtone leerlingen, een groep die nauwelijks naar zijn school komt. Elkerbout: ”Samen met de vier gymnasia van Amsterdam voeren we daar al beleid op en dit geld kunnen we inzetten om dat beleid te versterken.”
Directeur Fred Kulik van het Etty Hillesum Lyceum in Deventer kreeg echter een heel slecht humeur toen hij zag wat zijn school ontving op basis van de leerplusregeling: niets. Zijn school kwam net niet boven de drempel van 30 procent uit, ze bleef steken op 28 procent. Op de lijst van het ministerie van Onderwijs zijn er in Deventer drie achterstandswijken. Het Etty Hillesum Lyceum heeft zes vestigingen, vier daarvan zijn een vmbo-afdeling, maar alle zes vallen onder één BRIN-nummer. En scholen krijgen in de leerplusregeling alleen per BRIN-nummer uitgekeerd. Kulik: “Eerst moeten we fuseren en brengen we alles onder één BRIN-nummer en nu krijgen we daar de rekening voor gepresenteerd. Deventer is na de vier grote steden de stad met de grootste Turkse populatie. Daarnaast hebben wij van oudsher een laagopgeleide bevolking waar veel werkloosheid is ontstaan door het wegtrekken van de oude industrie. We staan niet voor niets op het lijstje van minister Vogelaar met één wijk.”
De Montessori Scholengemeenschap Amsterdam (MSA) is een groep van vier scholen van vmbo tot gymnasium. Met name op het Montessori Lyceum Amsterdam (vmbo-t, havo, vwo) zitten veel kinderen uit kansrijke milieus, maar ook deze school krijgt met de leerplusregeling veel extra geld. Ferd Stouten directeur van de MSA: ”Voor het Montessori Lyceum hebben wij in totaal 700.000 euro gekregen. Het Montessori College Oost (MCO), een ‘zwarte’ vmbo met een eerste opvang, gaat er echter op achteruit aangezien de school in het verleden door de vele nieuwkomers veel geld kreeg uit verschillende regelingen. Binnen de MSA verdelen wij zelf het geld dan ook naar waar het het meest nodig is.”
Het bizarre van de regeling is volgens Stouten dat sommige wijken als achterstandswijk worden bestempeld die dat in de ogen van de bewoners absoluut niet zijn. “Een grote groep docenten van de Montessorischolen woont zelf in die zogenaamde achterstandsbuurten.” Daar bovenop komt volgens Stouten dat een aantal kinderen vooral van het Montessori Lyceum ouders heeft met een creatief beroep. “Dat zijn vaak wel hoogopgeleide ouders maar die wonen niet in de Amsterdamse grachtengordel.”
Armste wijk
Voorzitter Sjoerd Slagter van de VO-raad zegt dat er per week drie tot vier scholen bellen met klachten en vragen over de leerplusregeling. ”We zijn aan het inventariseren of dit kinderziektes zijn of dat er structureel iets mis is. Daarvoor hebben we nog niet voldoende overzicht. Maar wanneer blijkt dat scholen in de G4 zoals het Barlaeus Gymnasium zoveel meer geld krijgen, dan lijkt me wel dat er iets niet klopt.” Volgens Slagter is in overleg met het onderwijsveld de leerplusregeling tot stand gekomen. “Hetzelfde geld moest over meer scholen verdeeld worden en dan krijg je altijd vragen over welke normen je daarvoor aanlegt. Vooral de scholen in de G4 zagen een toename van de problemen op scholen zonder dat daar een cent tegenover stond. In de vorige regeling, de cumi-regeling, hadden ze vaak geen recht op extra geld. Daarnaast wilden het ministerie en het veld ook de scholen met autochtone achterstandsleerlingen meer financiële ruimte geven.”
De leerplusregeling is in plaats gekomen van de eerdergenoemde cumi-regeling. Scholen voor voortgezet onderwijs kregen extra financiering op basis van het aantal allochtone leerlingen van niet-westerse afkomst die niet langer dan acht jaar in Nederland woonden. Het ging hierbij om 26.407 leerlingen: slechts 3 procent van alle leerlingen in het voortgezet onderwijs, in 2005 samen goed voor 46 miljoen. De regeling ging uit van de individuele kenmerken van een leerling. In de leerplusregeling wordt gekeken naar de samenstelling van de school.
In 2004 kreeg onderzoeksinstituut ITS van de Radboud Universiteit in Nijmegen de opdracht om uit te zoeken of er een manier van financiering voor het achterstandsbeleid in het voortgezet onderwijs te maken viel die niet fraudegevoelig is en geen grote administratieve druk op de scholen legt. Het ITS kwam daarop met het advies de financiering te regelen op basis van de armoedemonitor van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Sociaal en Cultureel Planbureau. In de armoedemonitor wordt vastgesteld hoeveel werkloosheid en achterstand er per wijk bestaat. Ook de wijken van Winsemius en Vogelaar zijn terug te voeren op deze monitor. De keus voor de veertig wijken van minister Vogelaar is gebaseerd op achttien indicatoren. In de leerplusregeling zijn het er drie: meer dan 15 procent van de huishoudens in een postcodegebied heeft een laag inkomen, 13 procent of meer huishoudens heeft een uitkering en 7 procent of meer mensen is van niet-westerse allochtone afkomst.
De 305 wijken die dat oplevert, staan voornamelijk in de G4 en de G21. Omdat in de leerplusregeling 7 procent niet-westerse allochtonen aan de definitie is toegevoegd, vallen veel wijken in het noorden van Nederland buiten de boot. Zoals onlangs uit een ander onderzoek van het CBS bleek, bevinden de armste wijken van Nederland zich voornamelijk in het noorden. Een wijk als Harlingen Plan Zuid, die als tweede armste wijk in Nederland uit de bus kwam, staat niet op de lijst van wijken voor de leerplusregeling. Hetzelfde geldt voor een aantal wijken in Almelo en Den Helder. De criteria voor de leerplusregeling hebben dan ook tot gevolg dat in de G4 127 wijken onder de regeling vallen. En in de G21 met steden als Zwolle, Deventer en Enschede slechts 119. Voor Amsterdam betekent het dat 46 van de 63 wijken een armoedeprobleemcumulatiegebied zijn. De Amsterdamse Jordaan hoort daar bijvoorbeeld ook bij. Van de 66 wijken in Rotterdam zijn 41 een achterstandswijk, ook wijken in Hillegersberg en Kralingen, de betere buurten van Rotterdam. Volgens het ministerie van Onderwijs gaat ruim 40 miljoen euro naar de scholen voor voortgezet onderwijs in de G4. In de G21 is dat ruim 10 miljoen en naar overige gebieden zoals Groningen en Limburg 8 miljoen. In totaal een bedrag van 58 miljoen.
Het ministerie geeft als antwoord op de ongelijke verdeling tussen de scholen dat scholen die er meer dan 1 procent van hun lumpsum op achteruitgaan, gedurende twee jaar aanspraak kunnen maken op een overgangsregeling.
Lagere drempel
In 2005 adviseerde het ITS ook dat de regeling alleen voor het vmbo moest gelden en dat er een drempel van 40 procent moest worden ingesteld. In de uiteindelijk leerplusregeling zijn na een ‘veldraadpleging’ alle schooltypes opgenomen en is de drempel naar 30 procent teruggebracht. Achtergrond van deze bijstelling van het advies is volgens de folder van de leerplusregeling dat de scholen hebben aangegeven dat een school van welk type dan ook met meer dan een derde leerlingen uit een achterstandwijk de schoolorganisatie moet aanpassen om de reguliere onderwijstaak te kunnen uitvoeren. ‘Scholen als havo en vwo kunnen met leerplusmiddelen’, aldus de folder van het ministerie, ‘voorkomen dat hun leerlingen alsnog vanwege problemen afstromen naar een lager niveau.’ De doelstelling van het ministerie is dat leerplusscholen uiteindelijk even goed presteren als de overige scholen in het voortgezet onderwijs.
Naar de mening van Adri Claassen van het ITS, indertijd degene die het onderzoek leidde, heeft de bijstelling van zijn advies tot gevolg gehad dat het geld wordt versnipperd. En bovendien is er de wonderlijke uitkomst dat een school als het Barlaeus nu tot de achterstandsscholen behoort. “Die variant hebben we nooit bekeken, onze berekeningen zijn gebaseerd op het vmbo. En daar bleek een goede verhouding te bestaan tussen het daadwerkelijke aantal probleemleerlingen en de buurten. Als je zonder dat nog een keer door te rekenen daar een aantal groepen aan toevoegt èn de drempel verlaagt, dan zijn de uitkomsten niet te voorspellen. En dan kom je voor dit soort verrassingen te staan.” Het ITS heeft verder geen bemoeienis meer met de leerplusregeling. Een ander onderzoeksbureau doet de evaluatie.
Andere nieuwkomers
De leerplusregeling wordt over vier jaar geëvalueerd maar meerdere schooldirecteuren dringen aan op een eerder onderzoek naar de gang van zaken. Marten Elkerbout van het Barlaeus verwacht dat de kans groot is dat zijn school bij een herziening geen aanspraak meer kan maken op de leerplusregeling. “Het is wel zo prettig als we daar meer duidelijkheid over hebben.” Ook Fred Kulik van het Etty Hillesum dringt daarop aan. “Als de regeling, zoals in het advies van het ITS gebeurde, alleen op het vmbo wordt gebaseerd heb ik wèl recht op financiering. Ik haal de drempel van 40 procent in het vmbo met gemak. Maar wanneer havo en vwo worden meegenomen in de beoordeling, zak ik net onder die drempel van 30 procent want op havo en vwo hebben wij nauwelijks leerlingen uit de betreffende achterstandswijken.”
Stouten van de Montessori Scholengemeenschap Amsterdam ziet dat de nieuwkomers in zijn school veranderen. “We hebben nu Poolse en Braziliaanse nieuwkomers. Een Pool kun je moeilijk een niet-westerse allochtoon noemen. En hoe zit dat met Brazilianen, hebben we daar al een term voor? Met de definities zoals die nu worden gehanteerd voor de leerplusregeling loop je altijd achter de feiten aan. Ik ben er een grote voorstander van om het geld het kind te laten volgen en niet met grove algemene definities een regeling in elkaar te steken. In het basisonderwijs gebeurt dat toch ook? Een voorbeeld daarvan zijn rugzakleerlingen, waardoor ook ouders kunnen kijken welke school de beste zorg kan bieden.”
*
Toelichting
Het ministerie had geen idee
Per 1 oktober 2006 zijn de financieringsregels voor achterstandsleerlingen in het basis- en voortgezet onderwijs veranderd. Toen freelance journaliste Anja Vink vlak daarvoor haar eigen postcode invoerde in een onderwijsdatabank, deed ze een curieuze ontdekking. De school van haar dochter, een Amsterdams vwo, bleek volgens de nieuwe regels een achterstandschool. Ook het chique Barleus Gymnasium was plotseling veranderd in een achterstandsschool.
Door Anja Vink
Tot 1 januari 2007 had ik samen met socioloog Bowen Paulle een onderwijsadvies- en onderzoeksbureau. Eind augustus 2006 deed ik onderzoek in opdracht van een vmbo-school in Rotterdam Zuid, een van de zwaarste probleemwijken van Nederland.. Ik moest nagaan hoe de nieuwe financieringsregels voor achterstandsleerlingen in het Nederlandse basis- en voortgezet onderwijs uitpakten. De nieuwe regeling voor voortgezet onderwijs, leerplusregeling genaamd, is gebaseerd op postcodelijsten van zogenaamde achterstandswijken. Deze postcodelijsten zijn samengesteld door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Scholen voor voortgezet onderwijs komen voor financiering in aanmerking wanneer meer dan dertig procent van de leerlingen uit een van deze postcodegebieden afkomstig is.
In augustus 2006 kreeg ik een voorlopige postcodelijst voor de leerplusregeling van het CBS ter inzage. De vmbo-school in Rotterdam Zuid kreeg de maximale financiering: honderd procent van de leerlingen was afkomstig uit probleemwijken. Maar menselijke eigenschappen zijn ook mij niet vreemd. Wat doet een mens met een lijst met postcodes? Zij zoekt haar eigen postcode op. Die bleek in de lijst te staan. Met andere woorden: mijn 14-jarige dochter, leerling van een Amsterdams vwo, was volgens deze definitie een achterstandsleerling. Ik gun de school van mijn dochter het geld van harte, maar mijn dochter is echt geen achterstandsleerling. En de rij postcodes die voor Amsterdam in de lijst stond leek mij toch wat lang. Toen ik de klasgenoten van mijn dochter naging bleek een meerderheid in aanmerking te komen voor dezelfde leerplusregeling. Deze kinderen hebben, op een enkele uitzondering na, hoogopgeleide ouders met redelijke tot hoge inkomens. Ze wonen in buurten als de Amsterdamse Jordaan. Niet echt de gemiddelde achterstandsbuurt dus.
Verbazing
Op dat moment was nog niet officieel bekend welke scholen in aanmerking zouden komen voor extra geld. Het CFI, de bank van het Ministerie van Onderwijs, had wel wat proefberekeningen gemaakt. Sommige Amsterdamse schooldirecteuren hadden daar met verbazing naar gekeken. Maar niets was nog officieel. En niemand wist welke scholen precies in aanmerking kwamen voor de nieuwe financieringsregeling. Pas eind december 2006 of begin januari 2007 zou dat bekend worden.
In de tussentijd heb ik meerdere schooldirecteuren benaderd. De verbazing was groot. Zo kreeg ik via via te horen dat het Amsterdamse Barlaeus Gymnasium ver boven de dertig procent drempel kwam. In mijn netwerk van onderwijsonderzoekers heb ik gevraagd wie de nieuwe rekenmethode- financiering op basis van postcodes- bedacht had. Via Paul Jungbluth (toen nog Tweede Kamerlid van Groen Links en voormalig onderzoeker bij onderzoeksbureau ITS van Radboud Universiteit Nijmegen) kwam ik er achter dat de leerplusregeling was gebaseerd op een advies van het ITS. Dit advies ging echter alleen over de laagste regionen van het vmbo. Maar, zoals in de folder van het ministerie van Onderwijs over de leerplusregeling was te lezen, na raadpleging van ‘het veld’ waren alle voorgezet onderwijsinstellingen toegevoegd.
Tussen augustus 2006 en januari 2007 heb ik met behulp van de lijst van het CBS voor Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag berekend wat de verhouding gewone wijken en achterstandswijken was. Amsterdam sprong er ver bovenuit. Vervolgens was het afwachten tot de officiële uitslag bekend werd. Ik leefde in de geruststellende overtuiging dat behalve ikzelf niemand anders hiermee bezig was: het onderwerp vereiste behoorlijk gespecialiseerde onderwijskennis.
In januari heb ik de informatie bij elkaar gesprokkeld. Rector Marten Elkerbout van het Barlaeusgymnasium reageerde verrast toen ik hem benaderde. Maar hij gaf gelijk opening van zaken. Hij wilde deze dwaling van het ministerie van Onderwijs graag recht zetten.
Geen benul
Wat me het meest verbaasd heeft, is dat het ministerie van Onderwijs geen idee had wat er gaande was. De woordvoerder van het ministerie werd door de onderwijsambtenaren het bos ingestuurd met nietszeggende rapporten en ontkenningen. Die maakten mij duidelijk dat ze echt niet door hadden dat er toch wel iets heel erg mis zat. Ik heb drie keer hetzelfde document gekregen als antwoord op mijn vragen.
Ook de VO-raad, de sectororganisatie van het voortgezet onderwijs, had geen idee. Het was de raad wel opgevallen dat er veel telefoontjes binnenkwamen over de leerplusregeling. Maar die waren meestal afkomstig van scholen die geen geld meer zouden krijgen. Scholen die ‘onterecht’ geld kregen uitgekeerd, hielden zich stil. De ITS-medewerker die het advies had opgesteld wist ook van niets. Hij hoorde nu pas wat het ministerie van Onderwijs met zijn advies had gedaan.
Helaas werd ik ziek, waardoor ik een maand uit de roulatie was. Toen ik eind maart weer aan het werk kon, kon ik heel simpel het balletje in het doel schoppen. Eerst het Barlaeus Gymnasium als het absurde voorbeeld nemen. Daarna de scholen die geen geld meer kregen en het commentaar van de wetenschapper wiens advies toch wel zeer vrij was geïnterpreteerd. Zaterdag 5 mei 2007 verscheen het artikel uiteindelijk.
Lawine
Ik was net van vakantie terug toen de storm losbrak. In het weekend bleek het CDA Kamerlid Jan de Vries al vragen gesteld te hebben. Dinsdag 8 mei zag ik de voorpagina van Trouw. Daar stond in verkorte versie mijn artikel op de voorpagina, zelfs met letterlijke citaten. Het artikel was nagebeld en werd gebracht als eigen nieuws. Zonder vermelding van mijn stuk in het Onderwijsblad.
Marten Elkerbout, de rector van het Amsterdamse Barlaeus Gymnasium werd overvallen door een lawine van persaandacht: Radio1, Nova: alles en iedereen heeft het Barlaeus Gymnasium over de vloer gehad. Ik denk dat de rector van het Barlaeus net zo min als ik heeft voorzien wat het artikel teweeg zou brengen. Voor NRC Handelsblad heb ik dezelfde dag samen met onderwijsredacteur Derk Walters nog een achtergrondartikel geschreven. Met natuurlijk een vermelding van het artikel in het Onderwijsblad. Staatssecretaris Marja Bijsterveldt van Voortgezet Onderwijs ontkende eerst categorisch dat er iets aan de hand was. Om vervolgens toch een onderzoek te gelasten. De voorlichter werd van zijn taak ontheven en werd door iemand anders vervangen.
Daarna heb ik nog enkele artikelen geschreven voor het Onderwijsblad. Het ministerie van Onderwijs mailde mij een lijstje met scholen die geld volgens de leerplusregeling krijgen. En àlle Amsterdamse scholen, dus ook alle andere Amsterdamse gymnasia en vwo-scholen bleken achterstandsschool te zijn. Het noorden van Nederland, met de armste wijken van Nederland, kwam er karig van af. Op het moment van schrijven, half juli, is nog niet bekend wat het ministerie van Onderwijs aan deze dwaling gaat doen. De resultaten van een grootscheeps onderzoek worden na de zomer bekend gemaakt.
