Het weekblad Elsevier vergelijkt jaarlijks alle gemeenten van Nederland, telkens met een andere invalshoek. In het voorjaar van 2003 was er genoeg reden om ‘veiligheid’ in de breedste zin als onderwerp te nemen. Na de rampen in Enschede en Volendam, en na de turbulente verkiezingen van 2002 stak de rijksoverheid veel geld en energie in het ‘integraal’ veiligheidsbeleid.
Integraal wilde zeggen: van kleine criminaliteit tot natuurramp – alles wat een burger eventueel zou kunnen overkomen als de overheid niet beter haar best deed. Al daagde hier en daar wel al het besef dat ook de burger zelf wellicht nog verantwoordelijkheden had. Het integraal veiligheidsbeleid was, zoals we toen al stelden in het verhaal, een nogal onbesuisde actie om het vertrouwen van de burger terug te winnen. En het is dan ook geen toeval dat het woord in beleidskringen nu, ruim een jaar later, al bijna niet meer wordt gehoord. Wat niets wil zeggen over toegenomen of afgenomen veiligheid.
Elsevier besloot om alle ambities op rij te zetten en na te gaan of die nog enige band hadden met de realiteit. Vertrekpunt werd de ‘gewone’ burger die veilig wil wonen, die geen slachtoffer wil worden van criminaliteit, van een verkeersongeval of rampen als overstromingen en ontploffingen. De vragen die we wilden beantwoorden waren: hoe veilig of onveilig is Nederland, nemen gemeenten hun beleidstaken serieus, wat komt er van de handhaving terecht – en hoe zijn de ervaringen van de burgers zelf?
De speurtocht resulteerde in een dossier van 29 pagina’s waarin alle gemeenten zijn doorgelicht op drie punten: veiligheid – de feiten en cijfers -, beleid en handhaving, en de persoonlijke ‘ervaring’ van de burger. Het dossier bevat een tabel waarin alle gemeenten, per provincie geordend, op zestien punten zijn vergeleken. En op vijf landkaarten – waarvoor deels de data zelf zijn samengesteld – is voor de volledigheid weergegeven: het gevaar van overstroming, de locaties van gevaarlijke bedrijven, risicovolle locaties aan het wegennet in verband met transport van gevaarlijke stoffen. En voor als het fout gaat: de opkomsttijden van de brandweer
Cijfermateriaal
Het zoekwerk voerde vanzelfsprekend eerst langs een rij van instanties en overheden, om in kaart te brengen wat er wel en niet aan cijfermateriaal voorhanden was, wat openbaar was en wat niet. Die instanties waren onder meer het Centraal Bureau voor de Statistiek, het ministerie van Binnenlandse Zaken, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, tal van gemeentelijke diensten die zich met veiligheidsbeleid bemoeien, de Inspectie voor Openbare Orde en Veiligheid, de Adviesdienst Verkeer en Vervoer en het ministerie van Verkeer en Waterstaat, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, de VROM-Inspectie, politie- en brandweerkorpsen. En we speurden de websites af van terzake deskundige adviesbureaus en onderzoeksinstituten. Zelfs hebben we een dag mee geoefend met brandweer en politie op een regionale trainingsdag voor de coördinatie van de rampenbestrijding. Dit ‘huiswerk’ begon in januari 2003, vijf maanden voor de deadline.
Van meet af aan was het uitgangspunt dat de gemeente het niveau zou zijn waarop data zouden worden verzameld en weergegeven. Het standaardverhaal van lokale bestuurders is – gevraagd naar de prestaties – ‘dat gemeenten zozeer verschillen dat je ze toch niet kunt vergelijken’. En zo opereert ook de VNG zodra de vraag naar vergelijking zich opdringt. Elsevier stelt zich op het standpunt dat de burger veel te weinig informatie heeft over bestuurlijke prestaties, en dat daarmee bestuurders onvoldoende rekenschap geven van hun beleidsdaden en bereikte resultaten. Daarom bewandelen we de weg meestal van de andere kant: eerst vergelijkbaar maken en vergelijken, en vervolgens zien waar deugdelijke interpretatie echt onmogelijk is.
Veiligheid
Al snel was duidelijk dat de Politiemonitor een gouden bron zou zijn voor slachtoffergegevens en ervaringen van burgers, ware het niet dat de resultaten (toen actueel: de Politiemonitor over 2001) alleen op landelijk niveau worden gepubliceerd en hooguit uitgesplitst naar grote groepen gemeenten, bijvoorbeeld naar omvang. Maar bij 88.000 respondenten, zo redeneerden we, zou je wel eens voor veel afzonderlijke gemeenten voldoende gegevens kunnen vinden voor betrouwbare uitspraken.
Met deze argumentatie hebben we drie maanden lang het ministerie van BZK bestookt, voordat we het onderliggende databestand in bezit kregen. BZK stelde niet ontvankelijk te zijn voor een beroep op de wet Openbaarheid van Bestuur. De Monitor wordt namelijk samen met het ministerie van Justitie en slechts voor de helft bekostigd, waaruit – versimpeld gezegd – alleen de landelijke gegevens kunnen worden betaald. De politiekorpsen – met de status van zelfstandig bestuursorgaan – betalen zelf bij om naar wens meer gegevens te verzamelen, sommige doen dat per gemeente en andere laten het bij een databestand dat alleen representatief is voor de gehele provincie. Dus was er ook het bezwaar dat vergelijken niet mogelijk zou zijn.
Eerst ontvingen we een brief van minister Remkes dat de redactie zelf alle 25 korpsen moest aanschrijven (en eventueel ‘Wobben’, was de implicatie). Dat weigerden we, en pas na lang aandringen wilde BZK zelf aan de korpsen een brief schrijven met de mededeling dat – tenzij bezwaar werd aangetekend binnen een zekere termijn – de gegevens alsnog zouden worden vrijgegeven. Na wat heen en weer bellen met politievoorlichters gebeurde dat uiteindelijk.
De bewerking van de data was geen geringe onderneming, alles moest vergelijkbaar zijn en dus rekenden we onder meer inbraken om naar eenheden ‘per duizend inwoners’. Daarbij is zo zorgvuldig mogelijk omgesprongen met de representativiteit. Honderd respondenten was de ondergrens per gemeente, werd dat niet gehaald dan aggregeerden we naar gemiddelden voor politiedistrict of politieregio. De gedetailleerde weergave, bleek na publicatie al snel uit de vele telefoontjes en e-mails, was flink schrikken bij gemeenteraden en burgemeesters. En leidde tot vele vragen van raadsleden.
Beleid en handhaving
Om uit te vinden hoe het met beleid en handhaving was gesteld, moest een andere weg bewandeld worden. Het ministerie van BZK had kort voordat we aan de speurtocht begonnen, aan Nipo Consult de opdracht verstrekt om uit te zoeken hoe ver – alle – gemeenten waren met hun nota’s voor integraal veiligheidsbeleid en een bijbehorend plan van aanpak. Een dergelijke nota was niet verplicht, maar op dringend verzoek van BZK en de VNG hebben de meeste gemeenten zo’n nota opgesteld. Op verzoek verstrekte het ministerie de data op gemeenteniveau.
Daarnaast wilden we een scherper zicht krijgen op beleid en handhaving op het terrein van de criminaliteit. Het CBS was bereid – nog een aardige exercitie – om de ophelderingspercentages voor een aantal delicten uit te splitsen naar gemeente. Ter aanvulling en vergelijking zijn ook de aangiftecijfers voor 2001 vermeld.
De speurtocht naar de operationalisering van de brandveiligheid kwam uit bij de Inspectie voor Openbare Orde en Veiligheid. Die bleek over een uitstekend rapport te beschikken met de stand van zaken per gemeente als het gaat om gebruiksvergunningen. Die gelden als ‘kritische succesfactor’ voor het handhavingsbeleid – in de wetenschap dat na de gebeurtenissen in Volendam en Enschede vele gemeenten een hopeloze achterstand bleken te hebben. En dat dus van vele cafés en andere gebouwen de brandveiligheid niet bekend of gegarandeerd kon zijn. Ook deze gegevens zijn, voor zover beschikbaar, in de tabel opgenomen.
Resultaat
Het resultaat is een uniek – want naar gemeente – uitgesplitst overzicht van veilig en onveilig Nederland. Helaas zijn niet alle vakjes gevuld en staat niet bij elke gemeente een plus of min. Deels omdat gegevens niet statistisch betrouwbaar kunnen worden gepresenteerd, deels omdat ze ontbreken – al dan niet door schuld van de gemeente.
De conclusie van de speurtocht, zoals ook in het verhaal te lezen is, luidt: het streven naar integraal veiligheidsbeleid was en is mooi, maar politiek-bestuurlijk bezien nogal onbesuisd. Een nulmeting ontbreekt, betrokken instanties en overheden zijn dikwijls niet bereid om op detail (gemeenteniveau) de burger te informeren, hebben alle ruimte om hun eigen maat te stellen – zoals de politiekorpsen – of om verantwoordelijkheden te ontlopen. En dus mist de overheid in feite nog steeds het gezag en de slagkracht om het vertrouwen van de burger te herwinnen.
Elsevier heeft in ieder geval getracht in kaart te brengen wat de burger wel kan en mag weten. Ook wat ergens nog verloren in een la lag, of wat hij niet mocht weten.
En die burger kan in de tabel of op de kaart nu dus zelf opzoeken hoe het met zijn eigen gemeente, en daarmee zijn eigen veiligheid, is gesteld. Dat past goed bij een van de redactionele uitgangspunten van het weekblad Elsevier: de lezers voorzien van ‘News you can use’.
