Door Peter Mom
De Wet open overheid behoort eigenlijk niet tot zijn primaire taken. Hij moet de informatiehuishouding bij de overheid vooruit zien te helpen en de Woo gaat over informatievoorziening. Toch heeft Zuurmond de Woo tot speerpunt gemaakt. Hij beschouwt de wet, een jaar in werking, als thermometer om te bepalen hoe het met de overheidsinformatiehuishouding staat.
In april 2021 had hij aangekondigd dat hij in september dat jaar wilde stoppen als ombudsman van Amsterdam en omgeving. Hij vond het tijd voor iemand met een ander profiel dan het zijne (oude witte politicoloog), had veertig jaar gewerkt en was toe aan wat rust. Hij was 62. “Maar ik heb tegen mijn vrouw gezegd: Als ze zo gek zijn om een regeringscommissaris te willen en ze zijn nog gekker en denken dan aan mij, dan moet je er serieus rekening mee houden dat ik mijn pensioen nog een tijdje uitstel.”
Ongeloofwaardig? Zuurmond verzekert dat hij geen enkel signaal had ontvangen voordat BZK hem opbelde. “Alleen had ik de intrinsieke overtuiging, al jaren, dat het nodig was. Want de informatiehuishouding is een zooitje.”
Hij zei tegen BZK, zegt hij: “Stuur maar een profiel. Maar dat zinde me helemaal niet. Ik heb voor mezelf een notitietje gemaakt waarom het me niet zinde. Na een week werd ik gebeld: U reageert helemaal niet. Nee, want het is totaal niet ambitieus, daar ga ik mijn pensioen toch niet voor opgeven? O, wat vindt u er dan niet ambitieus aan? Nou, kom maar een keer langs, dan zal ik dat uitleggen. Een dag later stonden er twee heren voor de deur.”
Superprogrammamanager
“Ze zochten een soort superprogrammamanager die de documenthuishouding van de departementen op een hoger niveau ging brengen. Nee, niet informatiehuishouding. Hun definitie van informatiehuishouding was: documenthuishouding. En het was heftig Haags. Ik begreep dat wel, want de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag had veel moeite gehad om documenten boven water te krijgen. En het programma ‘Open op Orde’, waar ze mij dan als een soort supermanager op wilden zetten, is ontstaan uit dat toeslagenonderzoek.”
Allereerst moest er iets af. “Er zijn heel veel bekwame managers, eerder te veel dan te weinig, en ga dan mij niet vragen om die managers weer te managen. Laat die mensen hun werk doen. Beschouw mij als een soort buitenboordmotor.”
Focus op gegevens
Zuurmond wilde er drie dingen bij. “Je moet niet alleen over documenten willen praten, maar ook over de gegevenshuishouding. Want zodra je buiten de vierkante kilometer van het Haagse centrum gaat, kom je bij uitvoeringsorganisaties, bij inspecties, bij de politie en handhavingsorganisaties, bij kennisinstellingen, en dat zijn allemaal organisaties die meer met gegevens werken dan met documenten. Alleen op die vierkante kilometer en in de bestuursvleugels van gemeenten werken ze met documenten. De rest van het openbaar bestuur werkt eerder met gegevens. En die gegevens zijn ook niet op orde.”
“Waarom is die hele shitzooi voor toeslagenouders ontstaan? Niet omdat de notitie Palmen kwijt was [belastingambtenaar Sandra Palmen noemde de toeslagenaanpak in 2017 in een intern memo ‘laakbaar’, PM], maar omdat de gegevenshuishouding niet op orde was, waardoor ze 50.000 gezinnen in de problemen brachten. Later heeft Palmen daar een notitie over geschreven, maar toen was de shit al tien jaar aan de gang. Je moet dus ook de gegevenshuishouding op orde willen brengen.”
Hele overheid
Tweede punt: “Je moet niet alleen over de rijksoverheid willen praten, maar over de hele publieke sector. Nou snap ik wel dat een regeringscommissaris niet over gemeenten en provincies gaat, maar je kunt wel met ze praten. Je kunt in samenspraak nagaan wat iedereen nodig heeft om het informatievraagstuk op te lossen. Dat was mijn voorwaarde, ook al ga ik er niet over, dat ik toch met die partijen mocht praten en tot een aantal afspraken probeerde te komen.”
‘Heel abstract’ noemt Zuurmond zijn derde conditie. “Als de informatiehuishouding op orde is, is misschien het Huis van Thorbecke op orde. Als we in dat model blijven denken, gaan we de bureaucratie op orde brengen. Maar dat is niet wat we nodig hebben. En dan moet je verder gaan: de echte transformatieve kracht van digitalisering zit erin dat je op een totaal andere manier kunt organiseren en beleid maken. De informatiehuishouding moet je niet zodanig organiseren dat je de oude wereld weer goed laat draaien, maar zo dat die een bijdrage levert aan de transformatie van het openbaar bestuur. Mijn frustratie is dat het veel te veel in de technologiehoek wordt geduwd en in de bedrijfsvoeringshoek. Daar zit het niet, daar hoort het althans niet te zitten. Het is een strategische kwestie die aandacht verlangt van het allerhoogste bestuurlijke niveau.”
BZK wilde Zuurmond kennelijk graag hebben, want zijn voorwaarden waren geen beletsel voor een aanstelling per 1 januari 2022. Voor twee dagen per week en voor twee jaar. “Dat wilde ik zo. Ik was met pensioen, ben een grijze ouwe man. Ik vind dat anderen het stokje dan moeten overnemen. Dat je tijdelijk iemand vraagt om een paar duwtjes te geven kan ik me voorstellen, maar uiteindelijk moeten ze het zelf doen.”
Artikel 44
Het zou ‘een rare gedachte’ zijn dat eind ‘23 alles is opgelost. “Wat ik probeer is om een paar keuzes te laten maken die tot een onomkeerbare situatie leiden. Een paar steuntjes die het proces, dat veel langer duurt dan twee jaar, de goede kant op krijgen. Op het gebied van bevoegdheden en sturingsmogelijkheden moeten een paar cruciale keuzes worden gemaakt. Het aantal keren dat ik artikel 44 hoor noemen… ik word er helemaal ziek van.”
De gefrustreerde regeringscommissaris doelt op een Grondwetsartikel: “Bij koninklijk besluit worden ministeries ingesteld. Zij staan onder leiding van een minister.”
“Departementen gebruiken dat als argument dat ze over hun eigen ict gaan. Dat is een onhoudbaar standpunt en moet met verve bestreden worden. Het is toch ook niet zo dat gemeenten zelf mogen bepalen hoe breed de straten zijn, hoe hoog de viaducten? Daar hebben we standaarden voor. Dat heeft niks met de autonomie van gemeenten te maken. Aan de i-kant moeten we dat ook doen.”
Informatiewet
Hij werkt aan een Informatiewet. Met instemming van de departementsleiding, zegt Zuurmond. “De staatssecretaris en de minister staan achter het idee. Er zijn nog nadere rechten te benoemen van burgers. Zoals het recht op een integraal beeld. Ik kan nu overal vragen: Wat heeft u over mij geregistreerd? Als ik dan een jaar bezig ben heb ik het misschien bij elkaar en moet ik er zelf een geheel van zien te maken.”
Naast vastlegging van rechten vindt Zuurmond normering noodzakelijk. “Bijvoorbeeld dat elke applicatie, waarmee gegevens van burgers worden verwerkt, toegankelijk is met DigiD, of de opvolger daarvan, zodat je kunt zien welke gegevens worden gebruikt, je inzage- en correctierecht uitoefenen, je beschikkingen inzien en zelfs kunt zien welke versie van welk algoritme is gebruikt bij de besluitvorming over jou.”
Als rechten en normen zijn benoemd: “Wat voor sturing en welke bevoegdheden zijn nodig om te verzekeren dat de informatiehuishouding zodanig is dat we die rechten kunnen verzilveren en de overheid zich houdt aan die normen?”
Dan kan artikel 44 niet langer in de weg staan aan het slechten van informatieschotten tussen ministeries. En die tussen rijk en gemeenten, provincies en waterschappen mogen van Zuurmond ook op de schroothoop. Het openbaar bestuur wordt dan ‘een fluïde, horizontaal netwerk in plaats van vier gescheiden hiërarchieën’.
Werken aan een informatiewet was het eerste wat hij aanvatte toen hij begin vorig jaar aantrad. Een wet breng je niet in twee jaar tot stand, maar Zuurmond wil, ondersteund door twee wetgevingsjuristen, bij zijn vertrek wel zo ver zijn dat een wetsvoorstel naar de Kamer kan.
Michels en Cruijff
Ook van aanvang af werkt hij aan ‘een conceptuele ordening’, zoals hij dat ‘een beetje hoogdravend’ noemt. “Om te kunnen sturen heb je goede concepten nodig. Ik laat me dan graag inspireren door Rinus Michels en Johan Cruijff. Die zeiden: De bal gaat sneller dan de man. Daardoor is alles veranderd. Vroeger was het pingelen, nu systeemvoetbal.”
Vertaald naar het i-vak impliceert dit dat je de informatiehuishouding, zie boven, moet beschouwen als een combinatie van gegevens- en documenthuishouding. Ander element: informatiearchitecturen. “De wetgeving is de eerste lijn, de tweede lijn is de architectuur. Daarin doen we al twintig jaar ook iets fout. We zijn architecturen gaan maken die in feite fantasmorgasmes zijn.”
Huhh? “Fantasmorgasmes. Lekkere vergezichten. Zo’n architectuur ziet er prachtig uit, is heel gedetailleerd uitgewerkt. Maar er is nergens een pad ernaartoe. In feite is dat pad belangrijker dan het vergezicht. Dat hoeft ook niet zo gedetailleerd. Het gaat toch jaren duren, dus dat verschuift nog wel een beetje.”
Boegbeeld
Noemt hij zichzelf ‘buitenboordmotor’, het instellingsbesluit Regeringscommissaris Informatiehuishouding spreekt van ‘boegbeeld’. De eerste van acht taken in dat besluit: als boegbeeld initiatieven nemen om voor het programma Open op Orde politiek en bestuurlijk draagvlak te verwerven en te bestendigen. Ook moet hij ‘zo nodig rijksoverheidsorganisaties op de voortgang aanspreken’.
Heeft hij dat al eens gedaan? “Ja, maar ik ga natuurlijk niet zeggen welke. Dat kan niet.” Hoezo niet, hij is toch transparant? “Als iets volledig transparant is, dan zie je niks. Dus eh… Nee… Zeker, er zijn momenten dat ik partijen op hun sodemieter geef. Vriendelijk, maar dat zijn stevige gesprekken.”
Spijt
Hij wil geen namen noemen. Wat zegt hij als hem een naam wordt voorgehouden? KOOP, het Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidsorganisaties, dat het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI) zou ontwikkelen als centraal punt waar alle bestuursorganen verplicht hun documenten moeten publiceren, maar dat zo ingewikkeld had gemaakt dat de minister eind vorig jaar ingreep?
“Zeker, daar heb ik best een stevig gesprek over gehad. Overigens ook met spijt aan mijn kant, want ik had dat gesprek eigenlijk al een half jaar eerder moeten voeren. Ik had al vrij snel moeten zien dat KOOP van een verwijsindexbenadering overstapte naar één integraal datawarehouse voor documenten. Eerst zouden die worden opgeslagen bij de creator, bij de authentieke bron, die alleen de centrale toegang tot de documenten bij PLOOI zou beleggen. Later zou elke organisatie de documenten zelf naar PLOOI moeten sturen, waar ze in één grote database terechtkwamen. Ik heb niet kunnen traceren waar dat besluit genomen is. Maar ik had een half jaar eerder moeten zijn.”
Wat hem verder in het eerste Woo-jaar heeft getroffen? Zuurmond noemt het onderzoek ‘Matglas’, dat Open State Foundation (OSF) en Instituut Maatschappelijke Innovatie (IMI) in maart uitbrachten over de invoering van de Woo en uitwees dat de beslistermijn sinds de nieuwe wet gemiddeld 162 dagen beliep, tegen 161 dagen in 2021. Dat is bijna viermaal zo lang als wettelijk toegestaan.
Nieuwe werkomgeving
“Ik probeer organisaties zo ver te krijgen dat ze zeggen: We hebben out of the box-oplossingen nodig. Want we kunnen processen wel optimaliseren, maar dan kunnen we die termijn in het gunstigste geval tot 120 dagen terugbrengen. Je moet veel radicaler denken, anders krijg je het niet opgelost. Beleidsambtenaren en bestuurders werken zo ouderwets en zo gefragmenteerd dat het geen wonder is dat je het niet op tijd bij elkaar kunt fietsen als er een Woo-verzoek komt. De echte oplossing zit in de werkplek van de ambtenaar. Die moet met andere middelen gaan werken. En met veel strakkere regels hoe hij of zij het werk dan doet. Er komt nu een pilot met die nieuwe werkomgeving. Al gebruik ik liever ‘eerste implementatie’ want na een pilot kun je nog zeggen dat je het toch niet doet. Ik denk: het is niet alleen onontkoombaar, maar ook niet heel moeilijk meer. Er zijn heel wat organisaties die al op een veel moderner manier werken. En er is ook voldoende software beschikbaar om zo’n werkplek te realiseren.”
Het leidt ook tot veel minder e-mailverkeer en dus tot minder documenten om na een Woo-verzoek te beoordelen. “In de werkomgeving van de toekomst werk je op een platform samen in een dossier en is traceerbaar wie wat aan het doen is en heeft gedaan. Dat dossier heeft een communicatiefunctie. Dan gaat er geen mailtje met een concept naar anderen met de vraag hun kritiek per mail retour te sturen. Die wordt dan rechtstreeks in het dossier verwerkt. Dat reduceert het mailverkeer met vijftig tot tachtig procent. Dan verstrek je die dossiers en lukt dat misschien binnen de termijn.”
Loodgieterstas
Zuurmond heeft niet alleen strengere regels voor ambtenaren in gedachte, maar ook voor bewindspersonen. “Het kan niet zo zijn dat bewindspersonen zelf beslissen met welke middelen ze werken.” En op vrijdag documenten printen, in een loodgieterstas met de minister meegeven en na het weekend weer scannen, inclusief in de marge gekrabbelde notities, moet worden verboden. Het worden afbeeldingen, niet machineleesbaar, waarin niet op trefwoord gezocht kan worden.
Normen voor documenten moeten voorts een eind maken aan het aanbieden van een reeks stukken in een gigantische pdf-file. “In de data science spreekt men van ‘manipulatie’. Dat heeft ten onrechte een negatieve connotatie. Maar het betekent dat je een document moet kunnen bewerken. Je moet selectiecriteria kunnen toepassen, je moet op trefwoord kunnen zoeken, je moet ze op tijdsvolgorde kunnen leggen, je moet ze in een multidimensionaal netwerk kunnen hangen om te zien welke documenten met elkaar verbonden zijn. Daar heb je originele metadata voor nodig, die je vernietigt als een stuk als image opslaat of een reeks stukken aan elkaar plakt. Dan kan iemand die iets wil reconstrueren er niet mee uit de voeten.” Teksten als machine-onleesbaar pdf-plaatje opslaan noemt Zuurmond ‘gruwelijk’ en ‘een doodzonde’.
Digitaal obstakel
De Woo verlangt van bestuursorganen dat ze voor Woo-verzoeken ook een digitaal kanaal openstellen. Terwijl de wet in het eerste artikel bepaalt dat iedereen ‘recht op toegang tot publieke informatie’ heeft ‘zonder daartoe een belang te hoeven stellen’, vragen nogal wat gemeenten op hun website naar de reden voor het verzoek. “Niet de bedoeling,” zegt Zuurmond. Ze kunnen dan meedenken en gerichter informatie zoeken, rechtvaardigen gemeenten de vraag. Dat vindt hij ‘niet onlogisch’ gezien het feit dat de staat van de informatiehuishouding associaties oproept met spelden en hooibergen. “Maar als je als reden opgeeft dat je het de wethouder lastig wilt maken, is dat jouw goed recht en mag dat in de beslissing geen rol spelen.”
Hogere drempel is de verplichting met DigiD in te loggen om een digitaal Woo-verzoek te kunnen indienen. “Ik zie de Woo in relatie tot je rol als citoyen. Als staatsburger hoor jij je niet te hoeven identificeren om mee te mogen doen. Dus mag er niet om je DigiD worden gevraagd.” Onlangs signaleerde SPOON (Stichting Samenwerking Passieve Openbaarmaking Overheidsinformatie Nederland) in het rapport ‘Verboden toegang, Hindernissen in de toegang tot informatie bij lokale overheden’ dat dertig procent van de gemeenten, provincies en waterschappen een DigiD-barrière opwerpt. Maar is het niet makkelijk dat de gemeente met DigiD meteen het juiste adres heeft, waar de Woo-documenten naartoe moeten? Een adres kan de aanvrager zelf opgeven, zegt Zuurmond. “Daar heb je geen DigiD voor nodig.”
Praktijkervaring
Zuurmond diende vorig voorjaar, vijf weken voor de Woo, een Wob-verzoek in bij het ministerie van Justitie en Veiligheid. Hij wilde zelf ondervinden hoe zoiets gaat en vroeg om een overzicht van alle bezoekers van de minister in 2021. Het ministerie weigerde omdat het niet over een bestuurlijke aangelegenheid ging en gebruikte daarvoor de hele beslistermijn: het besluit van 21 april viel op de 28e dag na de ontvangst op 24 maart.
Het besluit vermeldt dat Zuurmond om ‘informatie over de bezoekerslijst van de minister’ vroeg. Desondanks belde het ministerie op 30 maart om te informeren of hij de bezoekerslijst van de minister dan wel van het hele ministerie had bedoeld. Op 7 april bevestigde het ministerie schriftelijk de ontvangst en deelde meteen mee het ‘vooralsnog’ niet te behandelen ‘omdat het verzoek niet ziet op een specifieke bestuurlijke aangelegenheid’. Een dag later bestreed Zuurmond deze opvatting. Onder verwijzing naar premier Rutte, die Shell-directeuren had ontvangen, betoogde hij dat wie bij de minister aanschuift en hoe vaak wel degelijk bestuurlijk relevant is. Maar het ministerie hield voet bij stuk: geen bestuurlijke aangelegenheid.
Achterhaald
In de motivering staat dat Zuurmond geen bestuurlijke aangelegenheid had vermeld, terwijl het verzoek daarop wel betrekking moet hebben. Een zin later heeft het betrekking ‘op alle potentiële bestuurlijke aangelegenheden waar de minister bij betrokken is geweest’. En ‘bovendien is er een andere invulling gegeven’ aan Zuurmonds verzoek om transparantie: “In plaats van het openbaar maken van een bezoekerslijst, worden de agenda’s van alle bewindspersonen van het ministerie openbaar gemaakt”. Dan stelt het ministerie nog ‘ten overvloede’ dat er geen document is aangetroffen met een bezoekerslijst. Om aan het verzoek te voldoen zou het een lijst moeten vervaardigen, maar de Wob kent geen verplichting daartoe.
Hij vindt het argument dat de agenda van de minister geen document is ‘koddig’ en ‘onzinnig’. Hij snapt dat er anno 2022 niet gewerkt wordt met een papieren boekje, ‘maar met een druk op de knop kun je zo een uitdraai van 1 januari tot en met 31 december maken’. De Wob mag bepalen dat te verstrekken informatie in een document moet zijn vastgelegd (en de Woo ook), Zuurmond noemt de opstelling van Justitie ‘flauw en achterhaald’. In elk geval is hij geslaagd in zijn opzet te ervaren hoe de formeel-juridische praktijk werkt als een argeloos gestelde vraag binnenkomt.
Uitbreiding ACOI
De Woo behoort niet tot zijn primaire taken, het instellingsbesluit noemt de wet wel. In de toelichting als het gaat over het met de Wet open overheid ingestelde Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding. De regeringscommissaris wordt geacht de uitvoering van ACOI-adviezen te stimuleren, zij het ‘door de rijksoverheidsorganisaties’. Volgens de ACOI-website bestaat het bureau momenteel uit 11 medewerkers. Dat lijkt krap, zeker wanneer journalisten massaal ontdekken hoe openbaarheidsgedreven het ACOI klachten aanpakt over onwillige bestuursorganen. Volgens Zuurmond is een toename voorzien tot 30 mensen.
“Het ACOI doet voortreffelijk werk. Dat is ook een reden dat ik het maar twee jaar doe. Het is wel druk in dit veld. Dat leidt tot bestuurlijke drukte en afbakeningsgesprekken. Ik zou het ACOI ook graag wat zien groeien in taken.” Zuurmond mist advisering over de verhouding tussen privacybescherming en reconstrueerbaarheid. “Wat moet je als de privacyfunctionaris alle tot personen herleidbare informatie geschrapt wil zien voordat een stuk wordt overgedragen aan het archief, terwijl het archief zegt dat je dan zo veel vernietigt dat later geen historisch onderzoek meer kan worden gedaan? We weten niet welke vragen we over vijftig jaar aan deze tijd willen stellen.” In zijn informatiewet wil Zuurmond verplichte advisering over deze materie opnemen. Hij ziet het ACOI als geschikte instantie. “Niet alleen adviseren over openbaarheid, maar ook over privacy versus transparantie en archivering.”
