Na jaren van uitwonen verwacht je dat een minister als Donner de Wet Openbaarheid van bestuur (Wob) gaat aanpakken en deze weer in lijn met internationale ontwikkelingen brengt. Maar niets is minder waar, schrijft Wob-kenner Roger Vleugels. ‘De Wobber zal gebashed moeten worden. In colleges zeg ik altijd dat je twee opties hebt: je gunt de overheid zijn kleinheid of je krijgt een maagzweer.’
Door Roger Vleugels
Beschamend, de brief van Donner over de Wob. Negatieve stemmingmakerij voor de vorm gelardeerd met positieve woorden.
Maar wat moest de minister. Hij liet zich door repressieve stromingen in bureaucratie en kabinet op sleeptouw nemen en kwam op 3 mei met een oorlogsverklaring. Dan kun je niet vier weken later 180 graden draaien. Dus gebruik je grote woorden. Dat het over het recht op openbaarheid gaat wordt dan ondergeschikt.
De kleinheid van een ouderling
Op 3 mei kondigde Donner twee forse Wob-inperkingen aan:
- Documenten inzake beleidsvoorbereiding zouden niet althans veel minder opvraagbaar moeten zijn. Of hij dit via wetswijziging in de artikelen 1, 10 of 11, of via uitvoeringsbepalingen wilde realiseren liet hij in het midden.
- Er zouden drempels moeten komen. Ook hier werd hij niet concreet, maar cirkelde rond tarieven, proportionaliteit, oneigenlijk gebruik, aantallen, volume, en zo meer.
Nu, vier weken later, geen woord meer over inperken van toegang tot beleidsvoorbereiding maar wel stapels, potentieel gevaarlijke, vaagheden rond drempels, met daartussen één helderheid: Wobben blijft gratis. Anders gezegd, beide punten zijn van tafel, en daarachter blijven inperkingsdreigementen in stand.
Logisch dat je bij zoveel bakzeil in vier weken toevlucht zoekt tot retoriek en forse woorden. Ik moet mijn waardigheid overeind houden moet de minister gedacht hebben.
Op 3 mei klapten meer dan 200 journalisten per abuis toen hij zijn oorlogsverklaring uitsprak. Ad rem en vilein donneriaans improviseerde hij toen: “Ik krijg de indruk dat de ware betekenis van mijn woorden nog moet inzinken” De 31 mei brief van Donner is een staaltje van inzinken 2.0.
Eerste slag gewonnen
Wobben blijft gratis en beleidsvoorbereiding blijft gewoon binnen de Wob. De eerste slag is binnen, maar waakzaamheid is geboden. 16 Warrige pagina’s lang worden reeksen leugens verkondigd, idiote conclusies getrokken en er wordt vooral veel aangekondigd en amper geconcretiseerd.
Er moet van alles veranderen, veelal in uitvoering, en veelal moet in de praktijk gaan blijken hoe dit gaat uitpakken. Dit betekent niet meer of minder dan een draconische juridisering.
Een verzoek dat onwelgevallig is, dat omvangrijk is, dat vlak voor een vakantie ingediend wordt, mag afgewezen worden. Althans dat droomt de minister. Zijn ambtenaren weten absoluut niet hoe dit in juristerij te vertalen, maar het zal en moet. Dit zal dus leiden tot procedures om de procedure op de rails te krijgen. Dit is het fatsoen voorbij. Detail: Het gaat hier om lekenrecht.
Donner: Niet integer
Regering en overheidsorganen hebben jarenlang de openbaarheid en de Wob uitgewoond. Amper moderniseringen, geen opleiding van Wob-ambtenaren, slechte archiefvoering, een laag niveau van actieve openbaarheid, opportunistische termijnoverschrijdingen en schroomloze obstructie.
Zeer niet integer wordt de minister daar waar hij, in zijn woorden, spreekt over oneigenlijk gebruik van de Wob door gebruikers.
Overheden die de Wob oneigenlijk toepassen hebben het recht verloren om burgers op het gebruik van de Wob te kapittelen, zelfs als de verwijten waar zouden zijn, een beetje jurist behoort dat te weten. In het strafrecht leidt dat met enige regelmaat tot niet-ontvankelijkheid van het OM, maar deze minister is het fatsoen en de schaamte voorbij.
En marge lukt het hem om met zegge en schrijve één voorbeeld te komen. Er blijken, surprise surprise, wel eens mensen te zijn die hun vetes met bestuurorganen uitvechten door Wob-verzoeken in te dienen. Ach, ach. Eén voorbeeld op 31 jaar Wobben.
In de kern onderbouwt hij het oneigenlijke gebruik met twee andere zwaar aangezette voorbeelden die echter niets maar dan ook niets met de Wob te maken hebben. Kortom deze ouderling doet aan stemmingmakerij en is daarmee geen stuiver meer waard dan de VNG of zijn voorgangster.
Een minister verantwoordelijk voor jaren van uitwonen past enige bescheidenheid en verliest het recht om burgers te bejegenen op een manier zoals in deze brief gebeurt.
Oneigenlijk gebruik van de Wob
Die twee voorbeelden betreffen de premiejagers die op de Wob afkomen vanwege de Wet dwangsom en een krakkemikkige incassoprocedure bij verkeersboetes.
Beide fenomenen zijn inderdaad te zien als problemen. Het zijn echter problemen waarvoor al jaren gewaarschuwd wordt, die eenvoudig oplosbaar zijn, en die in de kern niets met de Wob zelve te maken hebben.
Beide fenomenen lijken in de handen van deze minister op een godsgeschenk. Ze geven hem de mogelijkheid om Wobbers te bashen.
De Wet dwangsom en beroep
Deze wet had er natuurlijk nooit moeten komen. Op de eerste plaats omdat het simpelweg onbestaan-baar hoort te zijn dat een land een wet maakt die regelt wat er moet gebeuren als de overheid een andere wet, de Wob, overtreedt. Het lijkt wel alsof deze, en de vorige regering, de legitimiteit van bestuur als een van god gegeven natuurwet zien.
Voor de invoering van de Wet dwangsom werd gewezen op het levensgrote gevaar dat deze wet premiejagers zou gaan aantrekken. Mensen die gaan Wobben omdat ze weten dat in 60% van alle schriftelijke procedures de overheid termijnen zal overschrijden en dat dus boetes te vangen zullen zijn.
Die premiejagers zijn geen Wobbers, het zijn mensen die het labbekakkerig functioneren van de overheid uitbuiten. Dat mag je geen oneigenlijk gebruik van de Wob noemen. Onwelkom gebruik, okee, maar wie is de veroorzaker? Deze Wet dwangsom lijkt de facto vooral bedoeld om de Wob te kunnen bashen. Minister, schaam je.
De incasso bij verkeersboetes
Bij verkeersboetes hebben we in Nederland een systeem waarbij je een incasso krijgt zonder bewijs van je overtreding, zonder bijvoorbeeld de flitsfoto. Er zijn weinig rechtsstaten waar overheden boetes innen zonder het bewijs te overleggen. Slimme juridisch adviseurs hebben bedacht om op die foto’s en andere bewijsmiddelen te gaan Wobben om zo de incasso te frustreren.
Al jaren zweeft, drie politieregio’s deden al pilots, de oplossing voor dit probleem, maar opnieuw lijkt het erop dat dit punt eerst nog moet renderen om de Wob te bashen. Opnieuw: Minister, schaam je.
Tientallen ambtenaren hebben een dagtaak aan het Wobben
Dat de minister dit in zijn brief zegt toont hoe losgezongen hij van de realiteit is. Engeland heeft 5000 Wob-ambtenaren (opgeleid op bachelorniveau en voorzien van een fatsoenlijk mandaat).
Vlak na de invoering van de Wob, dertig jaar geleden, zei minister Rood dat er pas sprake zou zijn van een niet opportunistische toepassing als er minstens 50 Wob-ambtenaren per ministerie zouden zijn. Er is nu geen ministerie met meer dan 5 Wob-ambtenaren, die allen bovendien geen echte Wob-training gehad hebben, laag ingeschaald zijn en moeten werken onder een onvoldoende interne mandaat.
Nederland zou er internationaal goed voorstaan
De minister zou er goed aandoen zijn tunnel te verlaten en minder over de performance van de Wob te liegen. Nederland zou op open data gebied en qua openbaarheid van bestuur een top-ranking hebben. Minister, slaap zacht.
Obstructie, termijnoverschrijding, primaire beantwoordingstermijn van 2×28 dagen, document registratie, kaliber bezwaarprocedure, e-overheid, enzovoort enzovoort. Op vele fronten scoren we in de onderste regionen.
De slaagkans van Wob-verzoeken zou hoog zijn. Dit wordt op cijfers van ministeries gebaseerd, maar die plaatsen een selectie van alle Wob-verzoeken op hun site. Een selectie waarin de geslaagde Wob-verzoeken oververtegenwoordigd zijn.
Een onafhankelijke telling was tot 2004 te vinden in de vijfjaarlijkse Wob-monitor van de Universiteit van Tilburg. Minister Ter Horst verbrak dit contract. Tot nu hebben in de Tweede Kamer haan noch kip hier naar gekraaid noch gekakeld; sterker nog, zelfs die monitor van 2004 wacht nog op zijn Kamer-behandeling.
Het ambitieniveau in de brief is beschamend
Na jaren van uitwonen verwacht je dat een Minister als hij de Wob gaat aanpakken deze weer in lijn met internationale ontwikkelingen brengt. Dat hij aandacht heeft voor internationale verdragen en, deels bindende, internationale jurisprudentie. Dat hij de wet aanpast aan digitale ontwikkelingen. Dat hij de bezwaarprocedure op een acceptabel niveau brengt. Dat hij het maatgevende begrip bestuursorgaan vervangt door alle organen werkend met publieke middelen. Dat hij sleetsheid ontstaan door niet implementeren van moderniseringen en jurisprudentie, zoals inzake privacy en de positie van derden, aanpakt.
Niets van dit alles. Over vele van deze punten wordt zelfs expliciet ezegd dat ze deze kabinetsperiode niet aangepakt zullen worden.
Lichtpuntjes
De minister lijkt er zelf een beetje beduusd van maar tussen die 16 pagina’s burgers bashen in trekt hij toch ook het boetekleed aan en benoemd punten die enige verbetering behoeven. Hulde!
Hij vindt dat misschien eens gekeken moet worden naar het opleiden van Wob-ambtenaren. Hij vindt dat er misschien iets te verbeteren is aan de staat waarin archieven zich bevinden.
Ook vindt hij dat veel ellende te voorkomen is als Wob-ambtenaren bij onduidelijkheden over een Wob-verzoek contact met de indiener opnemen. Tja dat staat al lang in de wet (de Awb), het is bij onduidelijkheden zelfs een actieve bij verweerder liggende plicht maar het gebeurt amper tot nooit, zelfs niet als de indiener er om vraagt.
Zoals bij zowat alle lichtpuntjes in zijn brief is ook hier waakzaamheid geboden. Komt dit contact er niet of mislukt het (In wiens ogen? De ogen van de verzoeker of de verweerder?) dan kan een verzoek afgewezen of niet-ontvankelijk verklaard worden. Weer een voorbeeldje van draconische juridisering want dan krijg je procedures om de procedures.
Bij omvangrijke Wob-verzoeken wil hij per twee weken een deelbeslissing. Dit betekent dat als deze onder de maat zijn (wat in 65% van alle zaken zo is) dat je per twee weken in bezwaar moet. De consequentie is dat je niet één, maar vele procedures hebt lopen, naar reeksen van zittingen moet en een veelvoud aan griffiekosten kwijt bent als de rechter er aan te pas komt. En, nog belangrijker, tussen die deelbeslissingen ontstaan grijze gebieden. Dat zijn gebieden waarin bij uitstek de belangrijke documenten verdwalen.
Een detail: Deelbeslissingen vergroten de administratieve last voor verweerders enorm. Ietsje eenvoudiger, sneller, veel goedkoper en vooral dichter bij de geest van de Wob is: archieven op orde en op-geleide en toegeruste Wob-ambtenaren. In Estland is de maximumtermijn bij bewerkelijke Wob-verzoeken 4 dagen.
De onmetelijke kleinheid van de minister
Zonder enige rechtsgrond adviseerde de VNG enige jaren geleden gemeenten om bij Wob-verzoeken behandelkosten in rekening te brengen. Een kleine 15% van alle gemeenten, waaronder geen van de grote, ging daarin mee. Dit onrechtmatige gedrag is tot nu door iedere rechter waar het aangekaart werd aangepakt.
De minister komt in zijn brief met een verbod op de inning van behandelkosten. Klinkt parmantig, maar het is niet meer dan 31 jaar praktijk bevestigen, in lijn blijven met wet en wetsgeschiedenis, en anticiperen op internationale verdragen.
Wat wel mag, en ook door niemand bestreden wordt, is het tegen kostprijs in rekening brengen van kopieerkosten. In het Verdrag van Tromsø wordt dit uitgebreid met verzendkosten tegen kostprijs. Dus is de minister er als de kippen bij om aan te kondigen dat voortaan ook voor de envelop en de postzegel betaald moet worden. Tja….
Onder Wob-ambtenaren gaat al rond dat voortaan die kopie- en verzendkosten echt in rekening gebracht moeten gaan worden. De laatste 5-10 jaar begon het een gebruik te worden de kopieerkosten niet meer in rekening te brengen. Niet bij papieren verstrekkingen en al helemaal niet bij digitale.
De Wobber zal gebashed moeten worden. In colleges zeg ik altijd dat je twee opties hebt: je gunt de overheid zijn kleinheid of je krijgt een maagzweer.
Irak
De Wob mag het effectief bestuur niet belemmeren, zegt de minister in zijn brief. Het is goed om stil te staan bij wat de minister in dit verband onder effectief bestuur verstaat en hoe zich dat verhoudt tot de termen die in de Wob staan: een goede en democratische besturing.
Het Wobben van met name Argos, NRC, Reporter en RTL Nieuws hebben mede veroorzaakt dat na tig mislukte pogingen van de Tweede Kamer de Commissie Davids geïnstalleerd werd. Volgens mij heeft die commissie behartigenswaardige woorden over het verschil tussen effectieve en goede besturing gezegd.
Fatsoen moet je doen
De compacte overheid wordt als verklaring gebruikt om het Verdrag van Tromsø niet te tekenen (maar wel te volgen), om de bezwaarprocedures niet op te waarderen en enig kaliber te geven, en om follow the money niet beter te faciliteren.
Tegelijk worden reeksen termen ingevoerd die de zullen leiden tot juridisering en dus tot het duurder en bewerkelijker maken van het Wobben. Het gaat om zeer voor twist vatbare begrippen als: proportionaliteit, oneigenlijke verzoeken, oogmerk van een verzoek, omvang van een verzoek en het recht op cq. de plicht tot deelbeslissingen.
Deze minister haalt het niveau van de zesjescultuur niet; heeft niets met het recht op openbaarheid en laat zich op sleeptouw nemen door Wob-vijanden binnen de overheid.
Althans, dat is nu het beeld. Trek je de lijn van de speech op 3 mei via de brief van 31 mei door dan is er hoop.
Intussen: blijf waakzaam!
Vijf bezuinigingsvoorstellen voor Donner
Net iets te vaak noemt Donner de kosten van de Wob als een van de problemen. Om hem tegemoet te komen hier enkele bezuinigingsvoorstellen:
1. Meer actieve openbaarheid
a. meer, veel meer actief openbaar maken
b. eenmaal openbaar op een site moet betekenen dat het erop blijft
2. Betere voorlichting
Minder afwimpelen van informatievragen
3. Betere archiefvoering
Leidt tot meer vinden, voorkomt doorprocederen
4. Betere primaire Wob-beslissingen
Leidt tot minder Wob-bezwaren
5. Onafhankelijke Wob-bezwaarautoriteit met bindende beslisbevoegdheid
Leidt tot minder Wob-beroepen en ontlasting van de rechterlijke macht
Deze suggesties verlagen de noodzaak tot Wobben, verlagen het aantal bezwaren en beroepen en werken dus zeer kostenverlagend.
Roger Vleugels is docent en juridisch adviseur openbaarheid van bestuur
