WOB-kenner Roger Vleugels staat stil bij de dertigste verjaardag van de Nederlandse Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB). Reden voor grote feestvreugde is er niet. Oké, er zijn mooie successen te vieren. Maar na al die jaren is het besef dat overheidsdocumenten ten principale van de burger zijn nog altijd verre van gemeengoed bij diezelfde overheid.
Tekst: Roger Vleugels
Dit artikel werd op 4 mei 2010 gepubliceerd op De Nieuwe Reporter, onder de Creative Commons Licentie.
Onze Wob is dertig jaar oud. Onze Wob, maar het voelt nog steeds niet zo. Het voelt niet als ‘onze’. Daar waar dat uitgerekend bij deze wet juist wel zo zou moeten zijn, dubbelop zelfs. Wetten zijn van het volk. Dat is één. Deze wet gaat over alle overheidsdocumenten en ook die zijn in tegenstelling tot wat velen denken NIET eigendom van de overheid, regering of de Staat, maar eigendom van het volk. Dat is twee.
Na die 30 jaar is nog steeds niet ingedaald, noch bij de overheid/ambtenaren noch bij het volk, dat overheidsdocumenten eigendom zijn van het volk. Dat bestuursrechterlijk bij het volk berustende eigendom levert juridisch gezien het recht op toegang. Nog steeds zien ambtenaren burgers die een beroep doen op de Wob als pottenkijkers. Bovendien vinden ze al dat extra werk maar lastig en storend. Die ambtenaren gaan nog steeds uit van de sinds 1 mei 1980 niet meer juiste opvatting dat de documenten van de overheid zijn. Ze zijn van het volk; het kan dus per definitie geen pottenkijken zijn: een burger vraagt via de Wob niet om een dienst van de overheid, nee een overheid is verplicht om de eigenaar [het volk, de burger] onverwijld toegang te geven tot zijn/haar eigendom. Onverwijld, dralen is in deze wet zelfs verboden!
Successen
Dit wordt een donker stukje, maar laten we vrolijk en principieel beginnen. De verborgen kosten van de Oranjes, Irak documenten, de brand in het Catshuis, de iets te uitbundig declarerende politietop en andere hoge ambtenaren, bijvoorbeeld bij Waterschappen en het CBR. Iedereen kent de voorbeelden van geslaagde Wob-verzoeken. Stuk voor stuk zijn het ook voorbeelden die aangeven dat de parlementaire controle in Nederland zwak is. De democratie kan het zich niet veroorloven de controle over te laten aan parlementariërs en gemeenteraadsleden. Extra-parlementaire controle, via Wob-verzoeken, door burger en pers blijkt hard nodig. Er zijn veel meer successen, duizenden en duizenden in die 30 jaar toegang tot documenten. Belangrijke waren de toegang tot dossiers van inlichtingendiensten; het openbaar krijgen van gegevens van inspecties, zoals de onderwijs- en gezondheidsinspectie. In deze zaken was er sprake van wereldprimeurs.
Van gidsland naar achterhoede
Nederland was een van de eerste landen met een Wob. De eerste jaren werd de wet amper gebruikt, wat niet wegneemt dat zaken van José Toirkens, NRC, rond b.v. kabinetsformaties en Arthur Maandag, Haarlems Dagblad, rond de King Kong dossiers en declaratie bonnetjes juweeltjes blijven. [Ja inderdaad declaraties zijn al sinds eind jaren 80, standaard openbaar. Jaren later liet Bram Peper merken de vaste jurisprudentie niet te kennen, ach. En omdat journalisten die jurisprudentie ook niet kenden ontstond er [non]nieuws, ach.]
In de jaren negentig nam het Wob-volume op landelijk niveau toe tot rond de 1000 zaken per jaar. Van lokale Wob-verzoeken bestaan geen volumecijfers. Meer dan 80% van al deze verzoeken worden ingediend door journalisten en/of persorganen. Vanaf midden jaren negentig is er een gestage stroom met nagenoeg wekelijks onthullingen [mede-] gebaseerd op Wob-verzoeken. Vanaf eind jaren negentig is er ook een tegenbeweging. Eerst fair maar al snel repressief en regentesk. Min of meer fair is het bestuursrechterlijk beter scholen van ambtenaren; unfair tot en met onrechtmatig wordt het daar waar bewust gekoerst wordt op termijnoverschrijdingen [anticiperend op: dan zal de verzoeker wel afhaken en het nieuwsverhaal van de journalist door de vertraging onherstelbare schade is toegebracht] tot bewust misbruik van de Wob-uitzonderingsgronden.
Inmiddels heeft de obstructie een dermate grote omvang gekregen dat we in het wereldwijde overzicht van landen met een Wob in de naming & shaming section, tezamen met Zimbabwe en de Latijns-Romaanse landen terecht gekomen zijn. Overkoepelend boven obstructie en opportunisme staat het regentesker worden van de centrale overheid. Dat begon onder Paars-2 en is krachtig versterkt in de kabinetten Balkenende.
Wob-volume
Sinds midden jaren negentig wordt de Wob op enige schaal gebruikt, die 1000 verzoeken per jaar bij de landelijke overheid. Sinds een paar jaar is het Wobben op provinciaal en lokaal niveau ook tot enige wasdom gekomen, in totaal enkele duizenden zaken per jaar. Dit gebruik is internationaal gezien mager. Afgezet tegen min of meer vergelijkbare landen als de Scandinavische en de Angel-Saksische blijkt dat wij 5-10x minder Wobben. Hierbij valt op dat de Nederlandse praktijk bovengemiddeld succesvol is, dit komt niet doordat de overheid welwillender beslist, maar doordat de verzoekers bovengemiddeld goede verzoeken opstellen en vooral volhardend doorprocederen, tot aan de rechter aan toe. [Ter vergelijking: NL 7 Wob-verzoeken per 100.000 inwoners per jaar / Verenigd Koninkrijk 64 / Ierland 75].
PvdA: de vijand van de Wob
Geheel anders is het plaatje aan de kant van de overheid. De Wob kent een jarenlange moeizame ontstaansgeschiedenis alvorens hij in 1978 aangenomen wordt en op 1 mei 1980 uiteindelijk van kracht wordt. Zeer tegen was Joop Den Uyl. Dat de Wob er gekomen is komt vooral door Barend ‘Openbarend’ Biesheuvel. Vervolgens valt op dat na de invoering amper Wob-ambtenaren opgeleid worden. Enkele tientallen worden als zodanig aangewezen, maar worden niet voldoende gemandateerd, enz. Ter vergelijking bij de invoering van de Britse Wob werden in de maanden voor de invoering 3000 ambtenaren in post-graduate universitaire cursussen opgeleid, na de invoering nog veel meer!
Het typische sociaal-democratische regentisme [wij weten wat goed is voor de burger] duikt weer op onder Paars-2 als Wim Kok via allerlei directieven en taskforces poogt de regie over de externe overheidscommunicatie te vergroten. Dit is ook een bedreiging voor de Wob welke onder de kabinetten Balkenende in verstrekte mate doorgezet wordt. Het regentisme verandert onder Balkenende in de christelijke variant [wij weten namens God wat goed is voor de burger].
De jongste PvdA aanvallen komen van Guusje ter Horst. Nadat voor haar komst Nederland mede-initiatiefnemer voor een bindende Convention on Access to Official Documents van de Raad van Europa was, besluit zij dat Nederland hem ‘vooralsnog niet tekent; zij gedoogd actief onrechtmatige opvattingen van de VNG over de Wob; geconfronteerd met termijnoverschrijdingen bij beantwoorden van Wob-verzoeken vergroot ze niet de capaciteit maar verlengd ze de termijnen waardoor onze Wob per 1 oktober 2009 tot de traagste ter wereld behoort.
Beetje dom: D66 en Tweede Kamer
Het Kamerlid Pechtold was en is een warm pleitbezorger voor openbaarheid en de Wob. Minister Pechtold was echter in al zijn onbeholpenheid een ramp voor de Wob. Hij besloot de door de universiteit van Tilburg gemaakte vijfjaarlijkse Wob-evaluatie niet te bespreken en om voorstellen uit de Kamer niet te bespreken. Hij besloot dit alles omdat hij een nieuwe Wob wilde laten schrijven. Op zich geen gekke gedachte maar dan moet je juist die voorstellen en evaluatie wel bespreken om de ijkpaaltjes voor die nieuwe Wob te definiëren.
De gevolgen blijken desastreus. Er is een ontwerp voor de nieuwe Wob verschenen, die veel te los staand van de praktijk staat. Intussen viel het kabinet en komt Ter Horst aan het roer. Zij begraaft alle plannen. Bijkomend gevolg is dat er niet over de evaluaties en voorstellen wordt gesproken. Ergo: in de Tweede Kamer spreken de parlementariërs in het geheel niet meer over openbaarheid gesproken. Die situatie duurt inmiddels meer dan 5 jaar. En daarmee is openbaarheid geen beleidsprioriteit meer en zijn er, op een enkeling na, ook geen fractiespecialisten op dit onderwerp. En de Kamer? Die slaapt. Of tikje onvriendelijker: De Kamer is soms jaloers op onthullingen via de Wob. De Kamer ziet Wobbende journalisten als concurrent, of gaat het hier gewoon om stukjes van sociaal-democratisch en christelijk regentisme?
Wet Dwangsommen: Een gotspe
Nog een mooi Guusje-product is de Wet Dwangsom en beroep, waarbij de burger een dwangsom van enkele tientjes per dag kan heffen voor het overschrijden van termijnen. Om de risico’s te beperken zijn beantwoordingstermijnen op Wob-verzoeken verdubbeld. Daarmee hebben we effectief een van de traagste Wobs ter wereld gekregen. Ik vind het ongehoord beschamend dat zo’n wet er überhaupt is. Het hoort onbestaanbaar te zijn dat een overheid zich niet aan zijn eigen termijnen(wetten) houdt. Hier een prijskaartje aanhangen is een gotspe en getuigt van erg lage opvattingen over rechtsstaat en legitimiteit van bestuur. Als de minister termijnoverschrijding had willen aanpakken had ze bijvoorbeeld het aantal Wob-ambtenaren op de sterkte kunnen brengen die al in 1980 nodig gevonden werd [zitten we nu nog een factor 10 onder!]. Wat ook gekund had is het systeem dat enkele andere Wob-landen kennen. Termijnoverschrijding door de overheid betekent dat het verzoek gehonoreerd is.
Er is veel mis met de Wob
Er zijn vele soorten verbetervoorstellen te benoemen. Hier zijn een tiental suggesties:
- Aanstellen, fatsoenlijk opleiden, fatsoenlijk mandateren van Wob-ambtenaren 1ste en 2de lijn
- De beantwoordingstermijn gaat terug naar 1×14 dagen met verdagingsmogelijkheid van 1×14 dagen
- Alle organen met een publieke taak, ongeacht hun formele constructie of model van aansturen horen onder de Wob dus ook: Verenigingen als VNG, IPO, enzovoort; Ziekenhuizen, Onderwijsinstellingen op religieuze grondslag; staatsbedrijven NS, Schiphol, enzovoort; Alle QuaNGO’s onder de Wob
- Sanctie op termijnoverschrijding: 1-toewijzing verzoek / 2-arbeidsrechtelijk [dit laatste klinkt heftig maar nu verstopt iedereen zich achter iedereen; als de tekenbevoegde ambtenaar daadwerkelijk aanspreekbaar wordt op b.v. misbruik van weigergronden of amper serieus zoeken zal deze ervoor waken al te grote nonsens te ondertekenen]
- Sanctie op misbruik van weigergronden en andere obstructievormen [analoog aan 4]
- Bezwaar onderbrengen bij onafhankelijke bezwaarinstantie, zoals in het buitenland bij een Information Commisioner
- Inperking en betere definitie van uitzonderingsgronden
- De zogenaamde zienswijze, het derden bezwaar en het opvoeren van onevenredig nadeel zijn drie elkaar overlappende weigerconstructies die in de praktijk leiden tot een drievoudige obstructie. Dit dient procedureel tot één vorm van derdenbezwaar (van partijen die belang hebben) teruggebracht te worden.
- Digitaal indienen mogelijk maken
- De Wob dient het algemeen belang er is dus geen rechtsgrond voor tarifering van wat dan ook (afgezien van kopieerkosten tegen echte kostprijs)
De openbaarheidsparadox
Het zou fraai zijn als Nederland iets meer zou lijken op het imago dat we proberen hoog te houden. Ik geef in een reeks Europese landen Wob colleges en boks overal op tegen ongeloof:
- Niemand gelooft zomaar dat wij 20-30x minder Wobben dan Hongarije of Bulgarije;
- Niemand gelooft zomaar dat Nederland niet zo tolerant, transparant, liberaal, enz is;
- Niemand gelooft zomaar dat hier op grote schaal termijnoverschrijdingen bestaan;
- Niemand gelooft zomaar dat uitzonderingsgronden hier misbruikt worden;
- Niemand gelooft zomaar dat de archieven hier over het algemeen een zooitje zijn.
Het imago van Nederland is ijzersterk; nu de Wob praktijk nog.
